华盛顿亟需制定“委内瑞拉计划”——以免为时已晚
两位熟悉并研究拉丁美洲的专家，詹姆斯·斯托里（James Story）和大卫·贝隆（David Bellon）日前在《大西洋理事会网站》呼吁: "华盛顿亟需制定“委内瑞拉计划”——以免为时已晚"。斯托里先生是大西洋理事会阿德里安·阿什特拉丁美洲中心（Adrienne Arsht Latin America Center）非常驻高级研究员及“全球前沿顾问公司”（Global Frontier Advisors）的创始合伙人。退役中将贝隆先生亦为“全球前沿顾问公司”的创始合伙人。他曾在美国海军陆战队担任将官长达11年，其中7年的工作重心聚焦于拉丁美洲事务，任职经历包括美国南方司令部（US Southern Command）战略、政策与规划总监（J5），以及海军陆战队南方司令部司令。深度好文，请君一阅：
核心要点
· 自2000年起，美国通过“哥伦比亚计划”提供的持续支持，重塑了哥伦比亚的安全、司法及国家机构，将一个濒临崩溃的国家转变为一个稳定的民主政体。
· 在委内瑞拉，尼古拉斯·马杜罗的下台并未瓦解那些根深蒂固的安全部队、犯罪网络及武装团体；这些势力至今仍在威胁着该国的稳定。
· 美国应致力于开展一项长期且资金充裕的行动——以“哥伦比亚计划”为蓝本，并获得区域伙伴的支持——旨在维护并重建委内瑞拉的国家机构。
三十年前，哥伦比亚正摇摇欲坠，濒临沦为一个由毒枭掌控的“失败国家”。如今，哥伦比亚已是一个运作正常的民主国家，亦是美国在区域安全事务上的重要伙伴。这一成果绝非命中注定，而是耐心、对国家机构的持续投入，以及两党（共和党与民主党各两届）跨越四任美国总统任期所提供的持续支持——即通过“哥伦比亚计划”——共同造就的结晶。
美国对“哥伦比亚计划”的坚定投入，堪称美国外交史上最成功、却也最鲜为人知的成就之一。而这正是当前委内瑞拉局势所迫切需要的模式。
自1月3日美国对加拉加斯发起突袭、抓捕独裁者尼古拉斯·马杜罗并由其副总统德尔西·罗德里格斯接管权力以来，已过去近百日。眼下潜藏的危险在于：华盛顿可能会将委内瑞拉局势中取得的外交与政治突破，视为最终的既定结局，而非开启艰巨且需耐心的“国家机构重建”工作的起点。
我们二人凭借各自的经验，在外交与军事领域与这一挑战直接周旋已逾四十载。我们亲眼见证过哪些策略行之有效，也目睹过哪些努力最终功亏一篑。我们之所以联手撰写此文，是因为我们坚信：在当今的西半球，委内瑞拉问题既是摆在我们面前最紧迫的挑战，也是我们最有把握能够成功应对的战略难题。但这唯有一个前提：美国必须拿出当年在哥伦比亚问题上所展现的那种坚定决心与认真态度。
哥伦比亚的往事
1999年克林顿政府启动“哥伦比亚计划”之时，哥伦比亚正处于西半球所有国家中距离“失败国家”状态最近的边缘。其国土面积约有一半处于政府安全力量的管辖真空地带。当时，“哥伦比亚革命武装力量”（FARC）的兵力据估算高达18,000人，不仅对首都波哥大形成了包围之势，更实际控制着一片面积堪比瑞士国土的“非军事区”。在短短一年内，该国每10万人口中便发生了近3000起绑架案和近60起凶杀案。数十年的毒品暴力已渗透并腐蚀了几乎所有的国家机构——无论是军队、警察、司法部门，还是政府行政部门。这里既没有可供追溯的近期制度记忆，也没有可供恢复的专业安全传统。哥伦比亚不得不从近乎一无所有的废墟中重建，而华盛顿依然选择了为此做出承诺。
“哥伦比亚计划”投入了巨资，旨在实现哥伦比亚安全部队的专业化、正规化训练及现代化装备配置。然而，该计划之所以能够取得成功，根本原因在于它在国家权力的各个维度——即外交、信息、军事和经济——之间实现了全面的平衡。安全保障固然是该计划不可或缺的一环，但它绝非全貌的全部。使“哥伦比亚计划”有别于其他平庸尝试的关键在于：哥伦比亚军队在此过程中成长为一支具备卓越作战能力的武装力量——而这种能力的提升，恰恰带来了行为上的克制与自律。这种转型——即从一支被毒贩和游击队深度渗透的武装力量，蜕变为一支能够在法治框架下实施精准行动的现代化军队——既是一项军事成就，更是一项道德成就。伴随这一转型而来的，是重建的司法体系、革新的监狱管理制度，以及赢得了公众信任的国家机构。它重塑了人们对国家能力的信心——即国家是公民的守护者，而非掠夺者；同时，它还将国家治理的触角延伸到了此前处于“无政府状态”的广袤区域。
如今的委内瑞拉正面临着一个类似的时刻。马杜罗虽已下台，但他那个政权的机器却依然存在。那些曾令民众饱受恐吓的情报机构、准军事团体（colectivos）以及已沦为犯罪工具的部队依然活跃，且往往由同一批指挥官掌控，并受着同样的利益驱动。诸如“民族解放军”（ELN）等武装团体及其他被列为外国恐怖组织的势力，已在关键的经济走廊——尤其是矿产开采区——盘踞扎根；它们不仅对当地社区横征暴敛、制造恐慌，还大肆掠夺委内瑞拉重建国家所急需的宝贵资源。在这样的环境下，无论你签署多少石油或矿产开采合同，投资者依然会心存疑虑，普通民众也根本无法从中获益。
哥伦比亚的经历所蕴含的核心教训十分简单：任何民主制度都无法在那些已丧失公信力的安全与司法机构的废墟之上重建。仅仅依靠选举是远远不够的，单纯实现宏观经济的稳定也无济于事。民众必须确信：当他们拨打报警电话时，会有既有能力又廉洁正直的警员前来响应；法官会公正地审理他们的案件；监狱是用来关押罪犯的，而非用来囚禁异见人士。若缺乏这种信任，任何政治协议都将如履薄冰，任何改革举措也随时可能发生逆转。
正是在这一点上，哥伦比亚不仅成为了一个可供借鉴的范例，更成为了这项重建工作中不可或缺的合作伙伴。哥伦比亚的警察与军队在协助重建委内瑞拉的安全机构方面拥有得天独厚的优势，因为他们自己曾亲历过这段艰难的历程——而且，他们是在美国的鼎力支持下走完这段路的。
“哥伦比亚计划”（Plan Colombia）成功地将一支原本不仅在战场上屡战屡败、且已被企图颠覆国家政权的势力严重渗透的军队，重塑为一支高度专业化的武装力量。美方培训人员协助建立了经过严格审查的特遣部队，植入了内部监察机制，并确立了注重行动规划与责任追究的军队文化。“哥伦比亚计划”还构建了一套能够高效处理复杂有组织犯罪案件的司法体系：这套体系拥有深谙案卷构建之道的检察官；能够确保嫌疑人享有正当程序权利的公设辩护人；以及具备能力审理高知名度被告案件的法院与监狱。该计划协助哥伦比亚军方制定并实施了针对“哥伦比亚革命武装力量”（FARC）、“民族解放军”（ELN）及其他非法武装团体的精准打击行动，同时逐步遏制并减少了军队内部的侵权滥权行为。
那些在上述体系下成长历练起来的哥伦比亚军官与士官，如今已跻身军队高层领导行列。他们深知“禁毒战争”这句口号与推行改革这一艰苦卓绝的实际工作之间有着天壤之别。他们曾亲身应对过武装人员的复员安置、社会融入、领土局势稳定化，以及如何在不向武装团体拱手让渡国家主权的前提下与其进行政治谈判等一系列棘手难题。在过去十年里，他们已将这种专业专长输出到了中美洲的警察学院、墨西哥的安全部队，以及该地区各地的联合演习中。
而在委内瑞拉，恰恰缺失了这种经验。该国的国家警察、情报机构以及许多军事单位，都是被刻意打造成了维护政权存续的工具，而非服务于公共安全。法院系统已被政治化，且资源枯竭；监狱则沦为了犯罪组织的招募中心。
“委内瑞拉计划”的构想
就在20世纪90年代，委内瑞拉还是美国在南美洲的基石伙伴。当时的委内瑞拉是一个运作正常的民主国家，拥有专业化的安全部队、独立的司法机构，以及一套尽管尚存瑕疵、但仍遵循公认规范运作的国家机器。这段制度记忆并未被抹除，而只是遭到了压制。许多曾在这些机构中任职或接受过相关教育的人士至今仍在世。这些优良传统依然存在；它们需要的仅仅是恢复与重建，而非凭空创造。
借鉴“哥伦比亚计划”的模式，华盛顿应与波哥大及加拉加斯携手合作，共同实施以下简明扼要的行动蓝图：
· 制定一项为期数年的综合计划，旨在招募、审查并培训新一代委内瑞拉警察队伍；该计划将采用哥伦比亚的警务理念与辅导机制，并辅以强有力的内部监察及人权保障机制；
· 发起一项司法改革倡议，旨在全面重建法院、检察机关、公设辩护人体系及监狱设施，从而确保案件审理流程顺畅、公民权利得到切实保障，并有效遏制有罪不罚现象；
· 实施一项安全部队援助计划，协助委内瑞瑞拉武装部队在明确的交战规则及文官控制原则之下，识别、优先打击并瓦解非法武装团体及被列名的境外恐怖组织——尤其是在该国的矿产资源富集地区。
在制度层面，美国的介入并非从零开始。目前，波多黎各和南卡罗来纳州均设有专门的司法培训平台，旨在接待来自拉丁美洲的法官、检察官及警务人员，为其提供全西班牙语授课的强化培训与交流机会；此外，位于萨尔瓦多的国际执法学院也具备类似职能。这些设施完全可以转化为核心枢纽，专门面向委内瑞拉的学员群体，传授案件构建、金融犯罪调查、人权保障标准等专业知识，并深入讲解如何运作那些真正服务于法律、而非沦为执政党附庸的法院与监狱系统。
尽管如此，华盛顿仍需为此投入巨资。国会应当对“国际麻醉品与执法事务局”（INL）的预算做出长达十年的承诺，从而尽可能使其免受华盛顿政坛风向变幻的影响。在“哥伦比亚计划”实施期间，多年来持续不断的资金投入向哥伦比亚人民及其对手传递了一个明确信号：美国绝不会因为一两条负面新闻或新一轮选举周期的更迭而撒手不管。这赋予了哥伦比亚国内改革派敢于冒险的信心，同时也让武装团体意识到，他们无法通过“拖延战术”来耗垮华盛顿的耐心。
制定并实施一项针对委内瑞拉的计划——姑且称之为“委内瑞拉计划”——绝非易事，也无法一蹴而就。它要求哥伦比亚方面与美国携手合作，在这一饱受创伤的邻国境内承担起一项艰巨且高度敏感的政治使命。它要求委内瑞拉的改革派接受严苛的附加条件以及深入且具有干预性质的监督机制。它还要求美国做出先期承诺：无论国会由哪一政党掌控，都将通过INL及相关账户，在至少长达十年的时间里持续投入稳定的制度建设资金。
那么，这项计划的成本究竟几何？在2000年至2016年间，美国向“哥伦比亚计划”累计投入了近100亿美元——平均每年约为5.4亿美元。若按当下的币值计算，这笔资金的总额将高达150亿至160亿美元。若对委内瑞拉做出同样为期十年的资金承诺，其预算规模很可能落在150亿至200亿美元的区间内；这一较高的预算估算，既反映了委内瑞拉更为庞大的人口基数，也考量到了重建该国各类机构所面临的额外复杂性——毕竟，这些机构并非仅仅因疏于管理而自然衰败，而是曾遭受过蓄意破坏。
至关重要的是，美国并非需要独自承担这笔巨额开支；事实上，相当一部分“启动资金”早已存在，只待适当时机予以解冻启用。目前，国际货币基金组织（IMF）正冻结委内瑞拉在该组织持有的约51亿美元“特别提款权”（SDR），并禁止其动用这笔资金；唯有当委内瑞拉政府获得IMF多数成员国的正式承认后，这一禁令方可解除。值得强调的是，这笔资金属于委内瑞拉自身的国家储备，而非新增的贷款。一旦委内瑞拉建立起获得国际承认的合法政府，这笔资金便可立即解冻，并投入到经济稳定与制度重建的各项工作中去。此外，英格兰银行目前也代管着约48亿美元的委内瑞拉黄金储备；出于同样的原因，这批黄金自2020年起便一直处于冻结状态。一旦委内瑞拉满足了获得国际承认及建立有效治理机制的各项条件，这笔资金亦可随即被调拨，用于资助“委内瑞拉计划”的实施。此举将使美国在十年内的净直接投入降至50亿至100亿美元之间，从而为西半球这一邻国的稳定提供极具吸引力的投资回报——而该国正坐拥全球最大的已探明石油储量。
为何非此时不可？
如果美国天真地以为，仅凭外交关系正常化和石油交易就足以解决问题，那么五年后它醒来时将会发现，委内瑞拉的街头依然由那同一批安全部门、武装团体和腐败网络所掌控——只不过如今，它们又获得了新的财源。这绝非稳定；而是一种获利更为丰厚的威权主义。
委内瑞拉的权力掮客们似乎已在盘算着如何利用美国的国会中期选举；他们正悄悄向麾下的骨干分子传话：只要采取拖延战术——即在表面上做出策略性让步，实则保留其高压统治机器的完整——那么，一旦民主党在未来赢得国会多数席位，便会对美国总统唐纳德·川普形成掣肘，从而削弱美国对委内瑞拉施加的压力。在这些权力掮客眼中，这是一场耐力的较量，而非合法性的博弈。他们坚信，自己终将耗垮美国。
这正是为何我们迫切需要制定并实施一套“委内瑞拉计划”（Plan Venezuela）。我们越是能迅速取得制度层面的胜利——例如完成警队重组培训、恢复司法体系的正常运作、在关键交通走廊地带针对“民族解放军”（ELN）及其他武装团体取得早期战果——未来的任何一届政府，无论是在加拉加斯还是华盛顿，都将越难将其推翻或逆转。
采取紧急行动还有第二个战略层面的理由。委内瑞拉绝非仅仅是一个普通的“脆弱国家”。它坐拥全球规模首屈一指的石油储量。此外，位于奥里诺科河沿岸的“矿业弧”（Orinoco Mining Arc）地区还蕴藏着已探明的金、钻、钶钽铁矿、镍以及铜等矿产资源，其储量的确切规模至今尚未经过任何独立机构的审计核实。这些正是支撑21世纪经济运转的关键矿产——它们构成了电池、半导体以及国防系统等核心技术的基石。
如果合法的国家机构无法掌控这些资源，那么其他人就会捷足先登——比如民族解放军的幌子、俄罗斯或伊朗的网络、跨国犯罪集团。这不仅会破坏委内瑞拉的复苏，还会损害美国未来一代人的能源和安全利益。委内瑞拉计划的战略意义远非哥伦比亚计划可比，而是高得多。
哥伦比亚计划是美国成功开展海外军事行动的重要验证：只要美国运用正确的框架，提供充足的资源，并在历届政府中保持坚定承诺，就能取得成功。委内瑞拉理应得到同样的重视——而且现在正是时候，趁着机会之窗尚未关闭。