美国对俄罗斯石油的制裁形同虚设

埃里卡·唐斯（Erica Downs）和理查德·内普休（Richard Nephew）均是哥伦比亚大学全球能源政策中心的高级研究员。内普休先生还是华盛顿近东政策研究所伯恩斯坦兼职研究员， 并曾在美国国家安全委员会和美国国务院担任多个职务。今天(2025年11月24日)，他们在《外交事务》发表评论称，只要北京继续购买俄罗斯石油，莫斯科就不会感到痛苦。他们更指出，美国对俄罗斯石油的制裁形同虚设：

上个月，川普政府对俄罗斯最大的两家石油公司——俄罗斯石油公司（Rosneft）和卢克石油公司（Lukoil）——实施了新的制裁，这表明美国再次希望迫使莫斯科回到谈判桌前，解决其与乌克兰的战争。尽管这些措施有可能损害俄罗斯经济，但其造成的损害程度很大程度上取决于一个主体：北京。中国在2024年购买了俄罗斯近一半的石油出口，从而规避了华盛顿现有的限制。仅靠新的制裁措施难以促使中国大幅减少石油购买量。

美国确实有能力改变北京的考量。如果美国官员威胁要切断俄罗斯石油主要买家及其服务提供商（例如银行）进入美国金融体系的渠道，北京可能会认为，从购买折扣俄罗斯石油中获得的任何节省都得不偿失。届时，北京可能会停止从莫斯科购买石油，从而剥夺俄罗斯用于战争机器所需的资金。即使中国不完全停止从俄罗斯进口石油，美国也可以通过持续施压迫使北京减少购买量或对俄罗斯获得石油收入附加条件。这样一来，莫斯科或许最终会被迫就结束乌克兰战争进行真诚谈判。

但不幸的是，几乎没有迹象表明华盛顿会采取这样的行动。无论是川普政府还是之前的拜登政府，都将对中国在俄罗斯石油问题上的施压置于其他利益之上，包括获取中国稀土矿产资源。川普目前正试图维持与北京的贸易停火，而加强制裁力度很可能会打破这一局面。然而，川普必须试探中国的底线，即便这意味着冒着贸易停火破裂的风险。如果华盛顿不阻止能源驱动的资金从中国流向俄罗斯，其对制裁和其他限制性政策的整体承诺将受到质疑。中国会理所当然地认为美国意志薄弱，不愿坚持自己的信念或承诺。而乌克兰战争也将继续。

中国牌

为了使对俄制裁有效，美国需要中国的合作。但获得北京的帮助并非易事。俄罗斯在其邻国的能源体系中扮演着至关重要的角色，向中国供应了近五分之一的石油——比任何其他国家都多——其中包括中国大部分的管道石油进口。中国外交部长王毅在2月份的慕尼黑安全会议上强调了俄罗斯的重要性。当被问及中国是否会减少从俄罗斯购买能源以向莫斯科施压，迫使其结束乌克兰战争时，王毅反问道：“如果中国不从俄罗斯进口石油和天然气，如何满足自身需求，如何保障14亿多中国人民的需要？”

中国石油买家并未完全无视美国的制裁，因为他们不想危及自身获得美元金融体系的渠道。面对最新一轮的限制，他们暂停了采购，以评估风险，或许也在等待北京方面的指示。他们可能也在等待俄罗斯调整其石油贸易网络，以规避新的制裁。此外，许多小型非国有炼油厂——有时被称为“茶壶炼油厂”——已经用完了中国政府设定的2025年原油进口配额，可能要等到2026年获得新的配额后才能再次购买俄罗斯石油。因此，据贸易分析公司 Kpler 预测，本月中国从俄罗斯进口的原油量预计将减少 80 万桶/日，比今年前十个月的月均 200 万桶/日下降 40%。

但如果以往的经验可以作为参考，至少部分买家可能会重新开始购买俄罗斯石油。小型炼油厂的情况尤其如此。这些炼油厂利润微薄，而且可以从受制裁的原油中获得折扣，因此它们依赖来自俄罗斯的受制裁原油才能生存。如果新的制裁意味着它们可以获得更大幅度的俄罗斯石油折扣，它们几乎肯定会增加采购量。面临限制的大型石油公司和炼油厂的情况也是如此。玉龙石化是一家世界级的石化企业，因进口俄罗斯石油而受到英国和欧盟的制裁。在其他供应商取消供货后，玉龙石化正在增加从俄罗斯的采购量。中石油的辽阳石化也因购买俄罗斯石油而受到欧盟的制裁，该公司也可能继续这样做，因为其购买的俄罗斯石油是通过管道运输的，而管道运输比海运更难被外国政府监管。这两家炼油厂的日产能合计为60万桶。中国国家石油公司已暂停购买俄罗斯海运石油，估计日均购买量在25万至50万桶之间。但中国石油天然气集团公司（PetroChina）仍继续通过管道从俄罗斯石油公司（Rosneft）接收至少80万桶/日的石油。其中一部分石油的货款已于十多年前支付，但并非全部在俄罗斯全面入侵中国之前交付。因此，部分石油的购买可能违反了制裁规定。

为了使对俄制裁有效，美国需要中国的配合。

然而，华盛顿至今仍未对这些公司实施制裁或其他行动，这其中是有原因的。在拜登政府时期，美国官员担心限制俄罗斯（以及伊朗）石油出口会推高油价；而目前的石油供应过剩缓解了这种担忧。现在，川普必须权衡切断俄罗斯对华石油出口的重要性，以及这种切断对美中关系中其他对他而言至关重要的问题所造成的损害，例如维持稀土自由流通、延续更广泛的贸易停火以及明年访问北京。总的来说，川普似乎更倾向于维护他与中国国家主席习近平的“良好关系”，而不是打击俄罗斯的出口。

回顾历史。尽管自8月以来至少有11艘满载液化天然气的油轮运抵中国，但美国尚未对任何从俄罗斯受制裁的北极液化天然气2号项目进口液化天然气的中国实体进行处罚。美国也一直避免处罚那些在经济和政治上举足轻重的中国实体，因为这样做几乎肯定会招致北京的强烈反应。例如，川普两届政府都对中央国有企业的子公司进行了制裁，但并未对母公司本身进行处罚。 2019年，川普制裁了中远海运集团（全球第三大集装箱运输公司和第五大港口码头运营商）的两家子公司，原因是它们处理伊朗原油，但并未对母公司中远海运集团进行制裁。2025年，川普又对中国最大的炼油企业中石化旗下子公司部分持股的码头进行了处罚，原因是该码头接收了由受制裁油轮运输的伊朗石油。但川普并未对中石化本身进行制裁。

川普似乎准备继续保持宽容态度。例如，尽管川普在10月22日曾表示会讨论中国从俄罗斯进口石油的问题，但他在10月30日与习近平在韩国会晤时表示，他实际上并未与习近平讨论这个问题。

杀鸡儆猴

即使美国真的打算切断俄罗斯对华石油供应，华盛顿也很难对所有相关实体进行制裁。受制裁燃料的贸易商已经磨练出各种手段，使美国石油限制措施的执行变得更加复杂。例如，伊朗已被美国石油相关制裁十余年，但它利用一支影子船队，通过马来西亚和其他国家沿海的船对船转运，将伊朗原油运往中国。同样，北极LNG 2项目的液化天然气也全部输送到位于中国西南城市北海的单一港口，该港口由中国国家石油管道集团（PipeChina）运营。北京方面可能已经考虑到，通过让所有液化天然气集中到一个港口，可以减少可能受到华盛顿制裁的中国实体数量；中国官员或许也认为，美国不会针对像中国国家石油管道集团这样的大型国有企业。 《华尔街日报》发现，中国越来越多地使用类似物物交换的体系来换取石油和建筑合同，这最大限度地减少了跨境金融资产的流动，也使得华盛顿更难查明哪些银行和公司参与其中。

追究每一个违反美国制裁的个人行为将极其困难且耗时。但美国或许可以通过对少数公司和银行进行杀鸡儆猴来阻止这种规避行为。在中国，有句俗语叫“杀鸡儆猴”，意思是惩罚一方以儆效尤。然而，迄今为止，华盛顿并没有针对真正的“鸡”，而是在“打蚊子”——那些小型炼油厂、个别船舶和船东。事实证明，这不足以阻止北京进口受制裁的石油。为了真正营造风险感，华盛顿应该优先制裁那些与俄罗斯石油公司和卢克石油公司有业务往来的中国金融机构，无论这种业务往来是间接的还是直接的。川普可以根据现有的制裁授权采取行动。这些授权赋予美国总统权力，可以确定某些机构是否向受美国制裁的个人或实体提供实质性支持。如果减少俄罗斯石油流向中国是总统的首要任务，他就应该行使这项权力，识别并威胁制裁中国金融体系中任何与受制裁实体有关联的机构。

这种做法确实存在风险。如果中国继续购买石油，挑战美国扩大制裁范围，那么制裁的实际执行可能会扰乱国际金融体系。如果大型中国银行被美国列入制裁名单，那么非美国银行很可能会效仿，从而扰乱全球金融市场。但幸运的是，美国并非面临非此即彼的选择；仅仅发出准备对中国中小银行实施制裁的信号，就足以说服北京与美国合作寻求某种解决方案，例如限制俄罗斯石油收入回流莫斯科，或限制俄罗斯可以用这些收入购买的商品和服务。同样，美国可以同意允许一些现有合同继续履行，例如涉及通过管道向中国出口石油的合同，这类合同比通过船舶运输的出口更难监管。川普政府可以通过多种方式发出信号：例如，认定某中国银行首席执行官违反了美国制裁；与国会合作通过立法，阻止违规的中国银行与美国银行建立金融关系；甚至公布中国银行体系的性质及其与俄罗斯能源出口的联系。

川普对俄罗斯石油公司和卢克石油公司采取的措施是对华盛顿现有努力的有益扩展。但要使这些措施有效，他必须认真执行。否则，中国将继续淡化美国威胁的重要性——无论是在对俄威胁方面还是在其他方面。