跨大西洋联盟的致命缺陷
2018年12月，科索沃普里什蒂纳，美国和北约旗帜在军事仪式上展出。劳拉·哈萨尼/路透社
国防优先中心高级研究员及军事分析主任兼乔治城大学安全研究中心教授詹妮弗·卡瓦纳（Jennifer Kavanagh）和史汀生中心高级研究员兼俄罗斯项目主任彼得·斯莱兹金（Peter Slezkine）于9月30日在《外交事务》发文，指出美欧跨大西洋联盟的致命缺陷, 并建议川普必须加大力度重新平衡美欧关系。尽管你可能不赞同它的某些观点， 但不妨一读:
美国总统唐纳德·川普重返白宫时，便着眼于重新平衡跨大西洋关系。他这样做是正确的。美国在北约的负担与其利益不成比例，布鲁塞尔制定的规则导致了美欧贸易体制的失衡。尽管美国是32个北约成员国之一，但它承担了北约大约一半的年度预算，并承担了欧洲安全的大部分运营和后勤负担。与此同时，欧盟长期以来一直利用关税和非关税壁垒限制美国农产品和工业产品的准入，并用规则和繁文缛节阻碍美国小企业和大型科技公司的运营。
川普一上任就将矛头指向了欧洲。就职后不久，他就派遣副总统J·D·万斯和新任命的美国国防部长皮特·赫格塞斯前往欧洲警告，称华盛顿的“新警长”意图改变美欧关系。在巴黎，万斯呼吁欧洲降低对人工智能和能源的监管。在慕尼黑，他质疑欧洲是否继续致力于共同的西方价值观。在布鲁塞尔，赫格塞斯宣布美国不再将重点放在欧洲安全上，将转向其他优先事项。不久之后，川普征收惩罚性关税，旨在向欧洲施压，要求其降低贸易壁垒和限制美国企业进入的监管规定。
这场多方施压取得了一些初步成果。在6月份的北约峰会上，欧洲盟友承诺到2035年将国防开支提高到GDP的5%。7月，川普和欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩宣布了一项贸易协议，承诺欧盟到2028年将购买7500亿美元的美国能源产品，并在美国市场投资6000亿美元。
然而，这些成功充其量只是部分的，甚至可能是虚幻的。欧洲盟友承诺的5%在短期内对美国几乎没有任何帮助，而且由于当今的领导人无法有效地约束未来的领导人，欧洲国家能否实现这些支出目标仍是一个悬而未决的问题。此外，美国仍然控制着北约的关键领导职位，这确保了欧洲制度化的军事依赖将持续下去。
8月份正式成为框架协议的欧盟贸易协议可能代表着一项更实质性的调整。但目前，它仍然是一个框架。欧洲履行其多年期承诺的能力尚不明朗，布鲁塞尔方面也持续抵制修改限制美国高科技公司在欧洲大陆运营的法规。这项贸易协定也是一次性的，缺乏任何制度基础的支持。因此，欧盟官僚机构的不可渗透性将继续限制美国重组跨大西洋经济关系的能力。
如果川普政府真心想重新平衡与欧洲的关系，并赋予其在美国外交政策中更合适的地位，就不能依赖仅仅调整或试图规避现有结构的狭隘协议。相反，它必须直面跨大西洋主义的基本前提。要做到这一点，就需要理解北约成立时做出的三个重大选择：优先考虑欧洲而牺牲美洲；将跨大西洋关系的军事而非经济部分制度化；以及将区域联盟嵌入普世主义的意识形态框架之中。每个决定都带来了显而易见的弊端。近年来，所有这些都导致美国面临日益严重的困境。除非重新审视跨大西洋政策的初衷，否则美欧关系将继续受到同样的根本性问题的困扰。
幸运的是，川普政府可以采取措施纠正过去的错误，让跨大西洋关系走上新的发展道路。首先，川普应该履行承诺，将美国外交政策的重点重新放在美国的近邻国家，从欧洲撤军，避免前几届政府承诺的强硬“重返亚洲”。其次，他的国家安全团队应该坚持要求北约将其活动限制在欧洲-大西洋地区。最后，川普政府应该将跨大西洋关系从以军事合作为基础转变为以经济接触和技术为中心的关系。这样，欧洲大陆仍将是美国重要的合作伙伴，但它将不再是美国资源的消耗。
战后重心转移
在美国建国后的头一个半世纪里，美国始终将西半球外交政策置于优先地位。乔治·华盛顿在1796年的告别演说中警告美国人切勿与欧洲纠缠不清。詹姆斯·门罗在1823年的国会演讲中警告欧洲人切勿侵犯西半球。美国将泛美政策制度化的努力在1947年达到顶峰，当时签署了《里约公约》。这是美国加入的第一个共同安全条约，该条约规定该地区国家同意在受到攻击时相互防御。
1949年美国加入北约时，美国政策制定者以《里约公约》为先例，并将北约的创始文件《北大西洋公约》与门罗主义进行了类比。当时，北约具有明显的吸引力。欧洲是世界上最富裕的地区，饱受战火摧残，可以相对低廉的成本将其纳入美国的势力范围。美国官员也担心，如果美国未能在欧洲站稳脚跟，就会将该地区的地盘拱手让给其最强大的竞争对手苏联。
但事实证明，战后重返欧洲的战略是对美国传统西半球政策的拒绝，而非延伸，并且明显损害了美国在美洲的利益。冷战期间，华盛顿放弃或忽视了此前在拉丁美洲的积极项目，转而采取被动（且无效）的反共干预政策。美国在该地区重振努力的罕见尝试，例如约翰·F·肯尼迪总统在拉丁美洲的援助项目“进步联盟”，最终未能吸引到足够的资源，反而沦为对当地安全部队（无论这些部队声称正在打击共产主义）的进一步支持。
冷战结束后，随着美国野心（以及北约）的扩张，对西半球的关注进一步减弱。随着强大的卡特尔组织在墨西哥和中美洲站稳脚跟，美国南部边境的安全成为国内主要担忧。美国与古巴——现已解散的苏联的前盟友，也是加勒比海地区的基石，距离佛罗里达海岸仅100英里——依然存在分歧。1998年乌戈·查韦斯当选总统后，美国失去了与拥有世界最大已探明石油储量的委内瑞拉的建设性关系。与此同时，该地区的投资机会越来越多地流向了非美国公司。
实地考察
战后初期，当美国将注意力转向大西洋彼岸时，其首要任务是经济合作——既要为美国公司创造出口市场，又要为欧洲大陆接种疫苗，抵御共产主义。 1947年宣布的马歇尔计划将这一优先事项转化为政策：提供数十亿美元的援助，支持整个欧洲大陆的经济重建和稳定，鼓励采用美国工业标准，并减少贸易壁垒。然而，该计划并未持续太久，华盛顿很快将经济一体化的接力棒传给了欧洲人自己。1951年马歇尔计划结束后，比利时、法国、德国、意大利、卢森堡和荷兰成立了欧洲煤钢共同体，为建立一个能够将美国排除在其曾帮助创建的市场之外的经济联盟埋下了种子。
欧洲重建和经济一体化是美国的一项倡议，后来欧洲人自行推进；而共同安全最初只是欧洲的一个关切，后来却成为美国的永久负担。1947年，英国和法国签署了《敦刻尔克条约》，规定了两国的共同防御。1948年，比利时、卢森堡和荷兰也加入了签署《布鲁塞尔条约》的行列。 1949年，美国签署了《北大西洋公约》，承担了其在西欧安全事务中长期扮演的角色。
即便如此，美国国内许多人也认为美国无需无限期地保护西欧。美国外交官兼遏制政策的缔造者乔治·凯南最初对跨大西洋联盟的必要性持怀疑态度。他认为，西欧人对军事安全的关注源于“未能正确理解自身立场”以及对共产主义威胁的政治性质的误判。在凯南看来，美国加入《北大西洋公约》是一种心理慰藉，旨在“增强西欧人的自信心”，使他们能够将注意力转向经济重建和政治稳定等真正优先事项。
跨大西洋关系一直作为一种纯粹的军事安排而存在。
四十年后，苏联集团解体，俄罗斯军队撤退。然而，美军依然存在，北约不仅得以延续，而且还不顾凯南等人的反对而扩张。这一军事联盟的持续存在，最好的解释是缺乏其他大西洋主义结构。北美和欧洲除了北约之外不受任何机构的约束。对于华沙条约组织前成员国和后苏联新国家来说，加入北约是加入美国俱乐部并获得其带来的安全和经济利益的唯一途径。对华盛顿来说，北约的继续存在是确保和扩大美国势力范围的最简单途径。
然而，正如许多观察家所预测的那样，试图通过北约扩张来增强跨大西洋凝聚力，最终激起了俄罗斯的反应，而以经济合作为前提的跨大西洋关系可能不会出现这种反应。2008年在布达佩斯举行的北约峰会宣言承诺格鲁吉亚和乌克兰未来加入北约，但随后两国爆发了战争。
与此同时，1993年欧盟的成立加剧了跨大西洋联盟内部的紧张局势。尽管美国为日益扩张的安全领域付出了代价，也承担了风险，但它在欧洲的政治、法律和经济结构中却没有正式的发言权。这让布鲁塞尔和柏林受益，而华盛顿却付出了代价。旨在扩大美国在欧洲经济影响力的跨大西洋关系，最终却沦为纯粹的军事安排。
北约走向全球
美国战后对欧洲的关注最初是由地区利益驱动的，但美国的外交政策很快就转向了全球。甚至在美国加入北约之前，美国决策者就曾考虑建立一个全球性的反共联盟。1948年3月23日，美国、英国和加拿大的官员秘密会晤，探讨根据《联合国宪章》第五十一条缔结全球“自由国家同盟”的可能性。尽管他们决定短期内不采取这一方案，但他们“一致认为，任何采取的措施都不应损害这一方向的最终发展”。
美国政策制定者在承诺加入跨大西洋区域联盟的同时，仍在继续推动建立一个全球互联的安全体系。例如，华盛顿州民主党参议员沃伦·马格努森在投票支持《北大西洋公约》的同时，也呼吁“在太平洋地区签署类似的条约”。他解释说：“如果我们要领导世界上所有自由的人民，以及那些渴望自由的人们，那么我们当然不能将我们正在开展的工作局限于世界上的某个地理区域。”
相比之下，凯南强调了继续扩大美国安全承诺的巨大代价：“大西洋地区是一个明确的概念，包含着一个根植于地理和传统的真正的防务利益共同体。在反俄联盟体系覆盖全球之前，发展该体系没有任何逻辑上的停止点。”他继续说道，这样的政策“只会导致两种结果之一：要么所有这些联盟都变成毫无意义的宣言……要么这个国家在政治和军事上进一步过度扩张。”
尽管凯南提出了建议，美国的承诺仍在不断增加。1950年，国家安全委员会第68号报告（NSC-68）——一份被视为冷战开创性战略文件的国家安全委员会报告——将美国的首要目标定义为增强“自由世界的政治、经济和军事实力”，而美国政策制定者将这一概念与整个非共产主义世界联系起来。 20世纪50年代上半叶，北约成员国扩大到希腊、土耳其和西德。在此期间，华盛顿在“共产主义世界”的边缘地带又建立了三个“自由世界”联盟：澳新美安全条约组织（澳大利亚、新西兰和美国）、东南亚条约组织（澳大利亚、法国、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、泰国、英国和美国）以及中央条约组织（伊朗、伊拉克、巴基斯坦、土耳其和英国组成的联盟，由美国精心策划但并未加入）。
苏联解体时，大西洋主义者认为自由民主会自然而然地延伸到天涯海角。当这种情况未能实现时，他们便将责任归咎于各种不良行为者，从恐怖分子到极权主义者。拜登政府彻底回归冷战框架，宣布民主国家与专制国家之间存在全球分歧，中国和俄罗斯再次扮演主要敌人的角色。跨大西洋关系再次被利用来服务于更广泛的“自由秩序”的利益：北约成员国被鼓励加强与东亚盟友的军事合作，而日本和韩国则出席北约峰会，并公开支持乌克兰。即使在川普连任后，欧洲官员仍继续援引中俄之间的联系，以维持美国在欧洲大陆的军事参与。
纠正错误
迄今为止，川普政府对欧洲的态度不足以动摇跨大西洋关系75年来的根基。但对川普来说，好消息是他仍有三年多的时间来推动美国走向真正以美国利益为先的外交政策。
首先，川普政府应该将跨大西洋关系区域化，将重心重新转向欧洲和北大西洋，这才是它本应关注的领域。川普和他的国家安全团队已经不再谈论将华盛顿的欧洲和亚洲盟友联系在一起的“网格”，也不再将北约作为任何自由国际秩序的核心基石。他们还敦促北约成员国关注自身安全问题，而非印度-太平洋地区的安全问题。但川普需要采取更多措施，将美欧关系控制在区域层面，尤其是在防务领域。
为了确保跨大西洋承诺的范围——以及北约的职权范围——不会进一步扩大，美国应该开始讨论正式关闭北约的大门，从而断绝其未来扩张的机会。美国还应确保北约的活动始终聚焦于欧洲。华盛顿应坚持要求北约规划文件仅关注欧洲-大西洋地区的安全挑战，包括对北约领土的直接威胁、北约周边海域的海上安全以及来自国家和非国家行为体的网络威胁。美国还应停止支持北约其他成员国提出的任何超出北约现有边界的行动，包括海军穿越台湾海峡和在乌克兰上空设立禁飞区。
美国应专注于与欧洲的技术和经济合作。
其次，川普需要迫使欧洲承担更多自身防务责任——而不仅仅是纸面上的责任。这或许不需要美国退出北约，但需要大幅削减美军，并严格解读北约的基石文件——北约第五条，以缩小美国在危机时期对欧洲军事承诺的范围。尽管第五条常被描述为要求成员国在任何其他成员国遭受侵略时部署军队提供直接支持，但实际承诺却更为有限。该条约仅规定，在发生袭击时，成员国“将协助受袭击的一方或多方，立即单独或与其他缔约方协同采取其认为必要的行动，包括使用武力，以恢复和维护北大西洋地区的安全”。美国可以通过提供军事援助或后勤支持等方式满足这一标准，而无需派遣美国士兵前往前线。
尤为重要的是撤出驻扎在德国、波兰和罗马尼亚的地面作战部队和空军，这些部队代表着美国在该地区军事承诺的核心。撤出大部分这些部队将使华盛顿更容易限制美国在未来欧洲冲突中扮演的角色，因为这既可以降低卷入的风险，也可以降低美国决策者支持直接介入的诱惑。此外，还需要进行制度变革。川普政府应该开始与北约盟国进行谈判，以确保欧洲人而不是美国人能够担任高级文职和军事职位，包括下一任北约盟军最高司令。此外，它还应该修改北约削减美国前沿防御和前线角色的计划，转而将驻欧洲的美军分配到支援职能，包括情报、后勤和其他战略赋能。
在缩减其在欧洲的军事足迹后，美国应该努力为以技术和经济合作为重点的跨大西洋关系奠定新的基石。该项目将需要建立新的机构来正式化参与，并加强在人工智能、制药和关键矿产等领域的伙伴关系。美国在太空和网络技术领域的领导地位也可以通过与欧洲的合作得到加强。川普最近与欧盟达成的新贸易协定可以成为建立新的合作机制和互利关系的起点。在技术转让和共享要求以及监管标准协调等问题上取得进展应成为特别关注的领域。
最后，川普政府不应重蹈1949年覆辙，利用收缩战略强行转向亚洲，包括构建新的集体安全组织、扩大军事影响力，以及努力构建全球联盟以遏制令人恐惧的对手（这次是中国）。此举受到美国外交政策专家和对华鹰派人士的广泛提倡，但这将再次使美国过度扩张，并有可能将其卷入远离本土的冲突。无论如何，美国目前在亚洲的军事存在足以保障美国的利益。
转向国内
美国应该转向国内。川普应该利用美国在欧洲军事影响力缩小所释放的资源和战略带宽，将美国的精力重新集中在西半球。边境和港口安全以及国土防空和导弹防御是军事力量至关重要的领域。但即使在这些领域进行投资之后，减少美国在欧洲的军事投入也将使美国精简预算，为国内优先事项（包括基础设施、教育和偿还国债）腾出预算空间。
川普政府应该与地区伙伴合作，解决移民问题的根本原因，并将更多资源分配给那些训练有素、能够处理人口贩运、毒品贩运以及跨国有组织犯罪等问题的执法机构。华盛顿还可以专注于增加对拉丁美洲的投资，既是为了利用该地区丰富的自然资源，也是为了与美国邻国建立更牢固的关系——包括那些与美国有过冲突历史的国家。华盛顿可以将属于北美洲的格陵兰岛纳入其新的西半球政策，寻找互惠互利的合作领域，从开采关键矿产到建立新的军事行动地点以加强北大西洋的安全。
尽管这一重返美国本土的战略在四年内无法完成，但川普政府拥有一个独特的机会来重新平衡跨大西洋关系并治愈其弊端。一旦这一重新平衡战略完成，它将是一项持久的成就，将使美国能够应对未来75年的挑战和机遇。