新一届国会能够修复军政关系
彼得·菲弗（Peter D. Feaver）是杜克大学政治学与公共政策教授，著有《感谢您的服役：公众信任美军的原因与后果》。海迪·厄本（Heidi Urben）是乔治敦大学沃尔什外交学院安全研究中心实践教授兼副主任。上周四11月5日，他们在《外交事务》杂志发表政治评论－－“新一届国会能够修复军政关系” ，讨论－－“国会如何收回其宪法权力” ：
宪法第一条赋予国会组建、维持和装备武装部队的广泛权力。但本届国会几乎没有运用这些权力。过去两年密集而急促的举措，已经破坏了既有的军队职业规范，并可能影响整整一代人的军政关系。然而，这些举措几乎完全由行政部门主导，国会山几乎没有进行任何有意义的参与或抵制。
下一届国会将面临扭转方向的巨大压力，而在此过程中，它可以巩固美国军政关系的历史规范。如今令人担忧的，并不是军队违抗文官——自共和国建立以来，这一直是美国政治领导人传统上所恐惧的威胁。相反，人们担心的是，行政部门如此迅速地强加给军队的成千上万项大小变革，最终可能破坏美国式文官控制所依赖的职业伦理。
即将就任的新一届国会，可以通过比上届国会更积极地监督行政部门，推动美国军政关系朝着更健康的方向发展。如果它着力提高透明度，在制定和实施国防政策方面发挥更主动的作用，强化军队不偏不倚的党派中立职业伦理，并成立一个新的两党委员会以重振军人职业，也能帮助恢复军队和美国公众对它的信任。国会拥有改善军政关系的权力和权限。明年1月开始的新会期，是它在损害变得不可逆转之前运用这些权力的机会。
不受制约，失去平衡
皮特·赫格塞思（Pete Hegseth）于2025年宣誓就任国防部长时，对自己希望推动的变革有着强烈主张，声称军队因错误的优先事项和“觉醒主义”而失去了对作战的专注。他以自罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）于1961年至1968年担任该职以来未曾见过的热忱推进这些变革。赫格塞思重塑了高级军官队伍：他解雇或免去了近二十四名高级将领的职务，并撤换了超过四分之一的四星上将、参谋长联席会议主席，以及美国空军、陆军和海军的军种首长。他解雇、免职或从晋升名单中撤下了约80名将官，其中女性或少数族裔所占比例明显偏高。赫格塞思以极其含糊的措辞为这些撤职举措辩护，这使大多数观察人士确信，真正的原因几乎无非就是这些军官遵从了上届政府的合法命令。此前没有任何一位国防部长，曾如此大规模地撤换那些恪守对宪法的誓言、忠实执行文官上级所定政策的军官。
赫格塞思行动迅速，在改变五角大楼政策制定方向和开展军事行动时，基本无视了传统的官僚程序，包括严格的幕僚审查，以及让国会相关人士密切参与。在人们持续质疑川普政府去年秋天针对涉嫌贩毒者下令实施的船只打击行动是否合法，以及美国对伊朗战争造成平民伤亡之际，必须指出，赫格塞思此前就已解雇了资深且经验最丰富的军事法律顾问——以此向年轻军法官发出警告——并开始对军法署进行重大改组。自越南战争期间美军士兵杀害数百名手无寸铁的越南平民、犯下战争罪的美莱村大屠杀以来，军法署一直获授权协助美军人员遵守武装冲突法。然而，通过将高级法律顾问降职，并任用资历较浅的人员担任这些职位，如今军队内部法律意见的地位已被边缘化至越南战争以来未有的程度。川普政府还集中了决策权，包括将例行事务置于高度机密的渠道中处理，从而尽量减少提出意见和进行审议的机会。
赫格塞思完成了所有这些举措——以及更多其他举措——而军方现役人员或五角大楼官僚体系基本没有作出任何抵制。一方面，这表明军官们对文官控制原则的接受程度是多么坚定——而赫格塞思已表明，即便有关军方不服从命令的指控毫无依据，他也愿意施以惩罚，这恰恰进一步强化了军方的这种姿态。另一方面，他的行动在全军产生了寒蝉效应，营造出一种环境：当坦诚建议或自身职业标准与价值观同政府的优先事项相冲突时，军方不愿提出这些建议，也不愿坚持这些标准与价值观。事实上，前政府官员采取了极不寻常的举动，公开呼吁军方领导人更多地挺身对抗川普政府，即便代价是削弱文官控制。然而，正如我们2024年在《外交事务》上所论述的，军队无法拯救民主；只有国会和法院能够、也应当制衡总统权力。
收回控制权
赫格塞思一直得到川普总统坚定不移的支持。但赫格塞思成功将其议程强加于五角大楼的真正秘诀，是本届国会不愿履行宪法第一条赋予的职责，也不愿捍卫其传统职权。即将就任的新一届国会可以采取不同的做法，运用自身权力建立信任、提高透明度并加强问责。
最紧迫的是，国会应当运用自身权力，对国防政策制定进行适当审查，其中很大一部分在川普政府治下一直笼罩在秘密之中。本届国会举行的监督听证会寥寥无几，而已经举行的听证会也成了相互辱骂的场合，而非交流信息的场合。当然，在确实需要保密时，国会可以安排机密简报会，并举行闭门听证会。但对于国会有权获得答复的事项，例如军事人员政策，妥善举行的公开听证会是必要的。
对于加勒比海和东太平洋的船只打击行动，国会需要知道高级军事指挥官及其军法官提出了什么建议，也必须了解，解雇军法官如何影响指挥官判断军事行动合法性的过程。迄今为止，国防部对其行动只提供了肤浅的解释，基本上无异于“我们这样做，是因为我们认为有必要”。这种辩解远远达不到宪法所设想的追究武装部队责任的最佳方式：通过公开辩论，使政策接受严格审查。提高透明度还将增强公众对国防政策的信任，并消除军方不得不充当宪法潜在救星的压力。
下一届国会可以巩固美国军政关系的历史规范。
国会还应忠实履行宪法第二条确立的“建议与同意”职能，该条款授权参议院审查并确认总统的提名和晋升任命。赫格塞思对择优晋升程序前所未有的干预，已经极大地改变了军队高层。国会通过口头表决批准赫格塞思修改后的晋升名单，且几乎不作质询，或许在无意间使这种干预常态化了。
总统和国防部长必须保留撤换他们已失去信任的军官的权利。但国会有权知道为何作出人事变动，也需要确保晋升和免职遵循既定法律与程序，而不是出于意识形态或党派考量。既然择优晋升程序是国会制定的，国会就可以推动行政部门遵守这一程序。国会应当要求国防部长对任何非正常周期内的高级军官免职提供书面解释，并以有关不当行为或负面信息的书面证据作为支撑，同时恢复高级军官的晋升，从而限制缺乏正当理由的免职，维护择优选拔程序。提高人事政策的透明度还将产生另一项有益效果：帮助留住那些合格的军人，他们正在犹豫，是否应该放弃一份可能因政治化且反复无常的晋升决定而中断的军旅事业。
此外，国会有责任维护一项确立已久的原则与惯例，即现役军人必须远离党派政治。即便文职政治领导人试图将军队拉入党派争论，军方总体上仍努力维护这一规范。例如，每当赫格塞思在军人听众面前攻击拜登政府时，他都在无意间进一步损害军队不偏党派的职业伦理，而这些听众中的大多数人在拜登任内都曾服役。军人的就职誓言——以及由此而来的对赫格塞思本人政策的服从——正是以这种职业伦理为基础的。这传递出一种信息：接受党派言辞是职业晋升的关键，同时也向公众表明，军队并非一个政治中立的群体。国会可以通过质询、听证会，甚至采取措施禁止将拨款用于把军人听众当作竞选集会参与者的活动，来约束行政部门将军队政治化的行为。国会议员还可以要求谴责那些公然表现出党派倾向的现役军人，无论这些军人支持还是反对该议员所支持的政党。
最具雄心的举措是，国会应当收回制定国防政策的角色，而不只是进行监督。立法部门在战争时期对行政部门的顺从，并非川普第二任期独有的现象，但国会应当堵住那些允许总统不受制约地扩张权力的漏洞。如果国会希望为在伊朗使用武力，或对加勒比海或东太平洋的贩毒者使用武力提供法律依据，就应当这样做。然而，如果国会认为这些行动违法，就必须运用立法权加以限制。同样，国会应当修订《叛乱法》，明确并限制在国内使用军事力量的条件。总统必须保留应对真正国家紧急状态的能力，但国会应当收紧在美国领土上部署部队的标准，以避免潜在的滥用。
组建权威专家委员会
即便国会变得更加积极主动，也必须竭力避免将军队卷入党派斗争。国会议员不应在那些专为激起社交媒体愤怒而设计、如今在华盛顿已司空见惯的听证会上，施压要求军方批评总统或国防部长。国会要求军人就关键战略问题分享个人和专业意见，是正当且适当的。但政治人物过于频繁地试图将军官变成自己党派斗争中的战士，躲在武装部队身后为党派议程辩护，或者攻击那些仅仅执行了另一政党总统合法命令的军方领导人。最重要的是，国会不应要求军队制衡文官权力。只有其他文官才有权这样做。
国会无法通过日常立法程序解决更长期的问题。但它还有其他工具，可以更全面地改善军政关系，并确定最必要的改革。一种由来已久的策略是，成立一个无党派的权威专家委员会，分析问题，引起人们对这些问题重要性的关注，并提出解决方案。一个研究军队职业伦理状况的全国性委员会，由三位受人尊敬的人士共同担任主席——一位曾在共和党政府任职，一位曾在民主党政府任职，还有一位退役高级军事领导人——将能够自由调查近期事态发展，包括试图将军队政治化以及维持高强度行动，对军队造成了何种影响。委员会至少应当探究这些事态对以下方面的影响：招募与留任；职业军事教育、在民间机构的研修项目以及将官培养；军法署向指挥官提供坦诚、独立法律建议的能力；以及国民警卫队的状况。
本届国会对行使自身权力没有表现出足够兴趣。下一届国会可以彻底改变这一做法，重新认识到国会有能力履行改善军政关系所必需的职能。新一届国会可以通过对武装部队的组建、维持和装备进行常规立法监督，表明其履行职责的决心。对于那些需要更大力度应对的棘手问题，国会可以成立一个全国性委员会，制定行动议程，以此启动改革进程。即便过去两年的巨大压力侵蚀了军政关系中的最佳实践，下一届国会仍处于有利地位，能够扭转下滑趋势，巩固美国人对一支不偏党派、专业化军队的信任，而这样的军队对民主至关重要。