制裁做对了什么

萨拉·佩因（S. C. M. Paine）是美国海军战争学院威廉·西姆斯历史与大战略荣休大学教授。阿南德·托普拉尼（Anand Toprani）是美国企业研究所珍妮·柯克帕特里克研究员。他们两人共同主编了《制裁战略：从古代到二十一世纪》。周二11月3日，两人联名在《外交事务》杂志发文： “制裁做对了什么” －－“一种有用的工具遭到了不公正的诋毁” ：

美国经常利用制裁或禁运来约束恶意行为体。当政策制定者对结果感到不满时，他们往往接着转向军事行动。例如，华盛顿在2003年入侵伊拉克之前，对该国实施了十多年的制裁。美国对伊朗也采取了同样的做法，在2010年代利用制裁迫使伊朗政府进行核谈判，随后在2018年退出由此达成的协议后，于2026年2月与德黑兰开战。

华盛顿之所以遵循这种行为模式，是因为仅靠制裁，即便能够使问题消失，例如推翻应对此负责的政府，这种情况也极为罕见。这令美国人感到沮丧，因为他们往往希望找到简单、迅速且一劳永逸的方法来解决外交政策问题。许多人将这些问题的持续存在视为制裁徒劳无功的证据。但制裁的成效，是以没有发生的危机来衡量的——例如，一次从未发生的核试验，或一条始终未受干扰的航道。这些成功是看不见的，但对手持续不断的挑衅却清晰可见。因此，美国官员往往得出结论，认为有必要转向战争。

这种逻辑反映出对制裁运作方式的误解。制裁或许无法实现极端宏大的目标，但当它们与其他政策工具配合使用时，就能帮助管控问题。它们通过长期持续压低目标国家的经济增长来实现这一点。尽管这会伤害受制裁国家的无辜平民，因为其领导人会将代价从政权支持者转嫁给那些被剥夺政治权利的人，但任何政府都无法逃脱经济增长放缓所带来的无情数学规律。如果一个经济体最初的增长率为3%——大致相当于全球平均水平——其规模将在约23年内翻一番。但如果制裁将年增长率降至1%，规模翻番就需要70年，耗时是原来的三倍。只要比较一下朝鲜和韩国的经济，或者看看朝鲜半岛的夜间卫星影像，就能看到制裁历经几代人所产生的累积效应。尽管制裁可能无法改变目标政权的企图，但能够削弱其财力，并可能阻止其他政府效仿那些招致制裁的行为。

战争能够推翻敌对政权，但通常要经过多年的战斗，而事后修复破坏也需要大量时间和金钱。美国过于频繁地误以为，其外交政策问题可以用很低的代价解决。第二次世界大战后，盟军动用了超过150万人的占领部队，才得以驻守拥有8,000万人口的德国。快进到60年后，华盛顿却无意征集足够数量的军队，以制服人口近3,000万的伊拉克。今天的美国人同样不愿为征服拥有9,000万人口的伊朗作出必要规模的牺牲——更不用说拥有14亿人口的中国。这些国家可能构成的挑战过于庞大，无法以可接受的代价加以解决。在这种情况下，制裁提供了一种经济上可持续的战略，用于长期管控棘手局面。

第一个错误

按照有关制裁的传统看法，这些措施通过提高不良行为的经济代价来遏制此类行为。如果必须使用武力，它们还能够在战争之前削弱对手。这种逻辑自1935年以来一直延续至今。当时，国际联盟因意大利入侵埃塞俄比亚而对其实施制裁，希望借此促使意大利停止入侵，或至少收敛其野心。然而，由于实施制裁的国家不愿将石油和煤炭等重要商品列入制裁清单，这一努力未能奏效。

自1935年以来，制裁已经发生了演变。如今，与造成重大附带损害的广泛制裁不同，所谓的精准制裁针对特定机构或个人，并通过银行体系执行，阻断与受制裁活动有关的金融交易。从某种意义上说，联合国自1990年开始对伊拉克实施的制裁，是旧制裁体制的最后挣扎。解除这些制裁的条件，是伊拉克拆除其大规模杀伤性武器计划，并同意尊重科威特主权。由于事实证明，核实前一项条件十分困难，许多制裁在1991年停战后仍然有效，并一直持续到2003年伊拉克战争期间。2003年3月，美国领导的军队入侵伊拉克并推翻萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）后，制裁的有效性才显现出来。与全球经济隔绝，使伊拉克无法恢复经济、重建军队，以及重新开展大规模杀伤性武器研发。

然而，在两场战争之间，许多观察人士认为，国际制裁无法遏制伊拉克的侵略行为，也无法消除其武器计划。由于担心伊拉克的逊尼派政府仍对北部库尔德人和南部什叶派构成威胁，美国、英国以及曾短暂参与的法国，未经联合国同意，便在这些地区上空设立了两个禁飞区。1998年，巴格达驱逐联合国武器核查人员后，美国和英国轰炸了伊拉克。同年，一群鹰派学者和前政府官员向美国总统比尔·克林顿（Bill Clinton）发表公开信，将以制裁为基础的伊拉克政策形容为“不充分到了危险的地步”。这些签署者中，许多人后来在乔治·沃克·布什（George W. Bush）政府中重返政坛，落实他们的建议。

在一定程度上，批评者说得有道理。美国国内以及华盛顿与其伙伴之间的政治分歧，限制了国际社会遏制萨达姆的努力。阿拉伯国家政府或许担心损害与美国的关系，但阿拉伯民众已经厌倦了西方帝国主义。美国在中东日益扩大的军事存在，进一步激怒了反帝国主义左翼和激进伊斯兰主义者，而许多欧洲人则对美国的单边主义感到不满。

任何政府都无法逃脱经济增长放缓所带来的无情数学规律。

萨达姆还散布经过篡改的、有关制裁造成平民苦难的报道，西方记者欣然加以报道。伊拉克人的苦难确实存在，但在很大程度上，这是萨达姆自身政策的结果：这些政策将资源输送给其政权，而非平民。自1995年起，联合国的石油换食品计划允许伊拉克出售部分石油，以支付平民生活必需品的费用，但萨达姆却将所得利润用于支付回扣。他与中国、法国和俄罗斯签订了利润丰厚的石油协议，诱使这些联合国安理会常任理事国削弱对制裁的支持。大约就在这一时期，联合国和民间社会团体开始呼吁实施精准制裁，以缩小经济惩罚的范围，避免造成大范围的经济痛苦，不过，美国又花了几年时间才完善这一工具。

与此同时，在伊拉克，实施制裁和执行禁飞区的工作变得越来越令人沮丧、代价高昂，而且不得人心。由于其主要目的是阻止伊拉克研发大规模杀伤性武器，以及资助国际恐怖主义等恶意活动，这些措施需要持续保持警惕。随后发生了“九一一”袭击和阿富汗战争，美国领导的联军在数月内推翻了塔利班政权。这似乎表明，战争——至少是由训练有素、技术先进的美军开展的战争——能够解决问题，而制裁却让独裁者继续掌权。

2003年3月19日，美国总统布什宣布发动伊拉克战争时，将其目标描述为“解除伊拉克的武装，解放其人民，并保护世界免受严重危险”。这种危险指的是伊拉克据称拥有的大规模杀伤性武器库存，以及它与“九一一”袭击幕后组织基地组织的联系。起初，华盛顿打算将重建伊拉克的任务交给联合国，但入侵五个月后，外国圣战分子炸毁了联合国驻当地总部，造成代表团负责人及另外22人死亡，美国不得不放弃这一策略。几周之内，联合国撤走了其600名工作人员中的大多数，留下美国全面负责。

占领非但没有终结伊拉克造成的麻烦，反而制造了更多问题。这场战争使基地组织关于华盛顿压迫穆斯林的指控更具可信度，吸引了世界各地有意投身圣战的人加入其事业。2006年，基地组织炸毁了萨迈拉的什叶派圣地金顶清真寺，引发逊尼派与什叶派之间的残酷战斗。整场战争期间，超过4,000名美国人丧生，伊拉克人的死亡人数则超过20万。2011年美军撤离后，中东和北非的大部分地区陷入战火。外国圣战分子与萨达姆复兴党的残余势力组成了“伊斯兰国”，又称“伊拉克和叙利亚伊斯兰国”，并于2014年和2015年攻占了伊拉克和叙利亚的大片地区。美国和伊朗分别支持的部队付出巨大代价，逐步将该组织赶走，但其许多战斗人员只是转往其他地方继续作战。一些人前往非洲萨赫勒地区，加剧了当地的暴力冲突。另一些人则加入了反对叙利亚巴沙尔·阿萨德（Bashar al-Assad）政权的力量。而部分由“伊斯兰国”最初扩张引发的难民危机，至今仍在搅动欧洲。

战争给中东、北非和欧洲带来了不断加剧的动荡，而国际制裁的成效却比美国政策制定者所认为的更大。在制裁实施期间，伊拉克无法制造大规模杀伤性武器，并为争取解除制裁而拆除了许多现有项目。2003年战争的成效远不及制裁，代价却远高于执行制裁。华盛顿出兵时，目标是建立一个自由、稳定，并与美国和以色列结盟的伊拉克，但很快就发现，这一目标遥不可及。

历史重演

这场战争的另一个意外后果，是解除了对伊朗的束缚，多年来，萨达姆统治下的伊拉克一直对其构成制衡。自1978至1979年伊朗革命以来，伊朗与美国就一直处于对立状态。1979年11月，华盛顿因伊朗扣押美国使馆工作人员为人质而对其实施制裁，并在1981年人质获释后解除制裁。罗纳德·里根（Ronald Reagan）政府于1984年重新实施制裁，以报复伊朗支持黎巴嫩真主党，却又向伊朗出售武器，违反了这些制裁，并违抗国会意愿，将所得资金用于武装尼加拉瓜反共叛军，最终酿成了伊朗门丑闻。克林顿政府因担忧德黑兰的核野心，于1994至1996年间追加制裁。2005年，国际原子能机构认定伊朗未遵守《不扩散核武器条约》后，布什政府实施了更多制裁，但为尽量降低人道主义代价，这些制裁针对的是伊斯兰革命卫队等特定实体，而非整个伊朗。随后，2007年，国际社会支持联合国安理会通过一项制裁伊朗的决议，以阻止其获得核武器。最后，在2010年和2011年，贝拉克·奥巴马（Barack Obama）政府在国会支持下，限制了伊朗向海外出售石油和天然气的能力，正如这位总统所夸耀的那样，“实际上使伊朗经济陷于停顿”。

制裁力度和范围的不断扩大，促成了伊朗在2013年选出温和派总统哈桑·鲁哈尼（Hassan Rouhani），并增强了伊朗国内主张通过谈判解决核僵局的派别的力量。2015年，德黑兰与美国、中国、法国、德国、俄罗斯、英国和欧盟达成核协议。该协议限制了伊朗的铀浓缩水平，减少了其运行中的离心机数量，要求伊朗将核武器研发设施改作其他用途，并建立了更严格的国际核查机制，以核实其履约情况。在15年内，制裁的解除将与核查同步进行。此后，签署方可以谈判达成新协议，否则制裁就会自动恢复。批评者有理由抱怨，2015年的协议既未阻止伊朗支持代理人组织，也未限制其弹道导弹计划。但该协议确实提供了一种可持续的方式，延缓伊朗的核武器研发，从而管控这个敌对的伊朗政权所构成的最重要问题。更全面的解决方案无论多么令人向往，在当时都不可行。

美国过于频繁地误以为，问题可以用很低的代价解决。

美国又一次发现，军事行动带来的结果远比制裁糟糕。川普第一届政府于2018年退出核协议后，伊朗重启了武器计划。川普第二届政府和以色列于今年年初发动战争，表面上是为了终结伊朗的核野心，却未能摧毁其全部核设施。美国和以色列暗杀了伊朗领导层，包括最高领袖及其许多家人，但该政权依然完整存在。德黑兰誓言要对这些杀戮实施报复，没有理由认为它不会兑现这一威胁。与此同时，这场战争已在全球造成严重破坏，而且看不到尽头。伊朗以事实上封锁霍尔木兹海峡，以及袭击中东各地的石油、天然气和军事基础设施，回应美国和以色列的攻击。石油、化肥和氦气出口中断，助推了通货膨胀，预示着农作物减产，甚至使世界各国面临计算机芯片短缺的威胁。

尽管美军伤亡人数仍然较低，但基础设施遭到摧毁、弹药库存不断消耗，给美国造成的损失已达数十亿美元，其中一些损失可能无法弥补。美军依赖卫星通信和雷达来探测并瞄准来袭的敌方导弹和飞机。伊朗严重损坏、甚至可能摧毁了美国及其伙伴部署在阿拉伯联合酋长国和约旦基地的防空系统，以及美国驻巴林海军基地的两个卫星通信终端。伊朗的打击还摧毁了巴林、科威特和沙特阿拉伯的雷达罩，即保护雷达天线的外壳。美国已损失至少43架军用飞机，包括专用加油机和侦察机，以及一架价值7亿美元的侦察机。许多美军基地如今已无法运作，包括位于巴林的主要地区海军基地。由于美军飞机无法从附近基地安全行动，作战行动一直依赖部署在遥远的地中海东部和阿拉伯海的航空母舰，在那里，它们可以避开伊朗导弹、无人机和水雷的威胁。

这场战争非但没有推翻伊朗政权，反而证明它有能力将全球经济挟为人质。相比之下，战前那些重创伊朗经济、削弱其军力，并抑制其寻求核武器的制裁，实在是成本低廉。

所能采取的最佳办法

在以可接受的代价长期管控无法解决的问题方面，制裁的历史表现远胜于战争。实施制裁时，由目标国家承担代价——不幸的是，其中也包括其平民。相比之下，战争的代价由双方共同承担，而且附带损害可能波及全球，引发远离战场的国家的愤怒。

通过制裁管控问题，可以遏制问题，并与其他措施一道，为长期取得胜利作出贡献。冷战期间，美国领导人明白，对苏联发动任何军事攻击，都会引发毁灭性的核战争。因此，他们转而通过遏制战略，历经几代人管控苏联威胁。这一战略在很大程度上依赖制裁，既阻断苏联赚取硬通货的出口渠道，又使共产主义阵营无法获得高科技进口产品。为此，美国于1949年与比利时、法国、意大利、卢森堡、荷兰和英国共同成立了多边出口管制协调委员会。澳大利亚、加拿大、丹麦、德国、希腊、日本、挪威、葡萄牙、西班牙和土耳其后来也加入其中。为执行这些管制，1951年《共同援助管制法》授权美国切断对违规国家的经济和军事援助。东西方贸易急剧下降。朝鲜战争后，华盛顿在欧洲的压力下，不情愿地放宽了部分限制。但在缓和政策失败后，吉米·卡特（Jimmy Carter）政府和里根政府再次限制高科技出口，并试图阻止苏联出售天然气。

实施制裁时，由目标国家承担代价。战争的代价则由双方共同承担。

苏联始终未能克服这些措施造成的经济损害。制裁极大地加剧了这一阵营原有的经济弱点，例如重工业优先于消费品生产、与思想自由交流相隔绝，以及以大量不准确统计数据为依据的低效中央计划。苏联居民只能排队购买劣质消费品。到了1980年代，苏联新一代领导人得出结论，认为他们的体制永远无法缩小东西方之间日益扩大的经济、技术和军事差距，于是结束了冷战。

经济压力绝不保证胜利。但另一种选择——战争——也很少能按预期奏效。在今天的伊朗，美国领导人正在认识到，大型军舰和高速飞机可以封锁狭窄海域，却无法使其开放。战争只有在双方都同意结束时才会结束，因此，即使美国想要退出，伊朗仍能延长冲突。而且，即使战斗很快结束，川普政府宣布的那些旨在消除伊朗核计划的潜在协议，也没有任何一项的条件优于2015年核协议。华盛顿和德黑兰于6月签署、如今已失效的谅解备忘录，承诺解除制裁并向伊朗输送数十亿美元，以换取伊朗重新开放霍尔木兹海峡，而且伊朗还可能在海峡设卡收费。战前，通过海峡的航行自由并不存在疑问。

结束冲突有两种方式：要么消除抵抗能力，要么消除抵抗意志。制裁和军事行动都能削弱对手的抵抗能力，但战争中的流血比制裁更有可能强化抵抗意志。因此，战争可能使根本问题变得更加难以解决。2003年的伊拉克和2026年的伊朗这两个案例表明，当时存在更好的办法。仅靠制裁无法消除这两种威胁，但即使在成效最低的时候，制裁也被证明有助于管控这两种局面，而且代价更低。应当将制裁理解为一种外交化疗手段，通过缩小肿瘤来减轻威胁，而非包治百病的灵丹妙药。有时，这就是最佳选择。