如何保障海峡安全

达娜·斯特劳尔（Dana Stroul）日前在《外交事务》杂志发发表评论－－“如何保障海峡安全”，讨论“为何伊朗与胡塞武装不断在水道争夺中获胜”。达娜·斯特劳尔女士是华盛顿近东政策研究所研究主任。她于2021年2月至2023年12月担任美国国防部负责中东事务的副助理部长。请读她的评论：

过去一个月，伊朗对霍尔木兹海峡航运发动了自美国和以色列2月宣战以来最猛烈的攻击。自战争开始以来，已记录到向该海峡发射无人机和导弹的次数超过100次；仅在10月，就有一艘集装箱船和一艘散货船在这条水道沉没。与此同时，在红海，伊朗支持的也门胡塞武装持续开展扼制海上贸易的行动，并更加直接地将沙特阿拉伯作为目标，夺取了曼德海峡沿岸的新地盘。

这两场海上危机属于同一个战略问题——尽管其烈度如今有所上升，但这一问题已存在多年。2019年，伊朗袭击海湾各处的航运，以回应川普（Trump）第一届政府的极限施压制裁行动；2023年，在哈马斯10月7日于以色列实施大屠杀后，胡塞武装在红海发动袭击。在这两轮行动之后，美国及其伙伴均建立了海上联盟，以保护这些至关重要的海上贸易路线。这些努力有助于保障水道安全，但从未从根本上使伊朗及其代理人相信，非对称航运袭击是一种无效的力量投射方式。相反，这类战术对德黑兰的吸引力只增不减。

即使现在，两条水道仍有部分船舶通行。10月15日，劳氏情报公司报告称，曼德海峡的通航量较8月略有增加。美国海军巡逻，以及海湾国家在后勤方面的创造性调整，包括船对船转运，使部分石油得以通过霍尔木兹海峡。但航运仍受到扼制，国际参与方尚未找到更新其威慑策略的方法。2019年和2023至2024年，美国、欧洲和中东国家的海军组建了彼此独立、相互重叠的防御性海上联盟，为船舶护航，搜集不断演变的威胁情报，并拦截导弹和无人机袭击。就美国2024年的行动而言，另一个多国联盟还在也门实施了进攻性打击，以削弱胡塞武装的海上作战能力。如今，各国政府又回到了同一种本能反应——联合力量，却未将所有力量联合起来。英国和法国提议建立一个多国海上防御联盟，在战争结束后保障霍尔木兹海峡的安全；沙特阿拉伯则正在筹划自己的红海保护联盟，但尚未部署。这两个项目均不包括美国，而美国已将近三分之一的海军军舰部署到中东，试图恢复航行自由、对伊朗实施海上封锁，并支援美国对伊朗的攻击。

围绕自愿出力而组织的多项短期、协调不足的防御任务，可以在近期小幅降低航运商面临的风险，却无法带来长期威慑。彼此分立的任务会使伊朗和胡塞武装领导人更加大胆，他们会将这些任务视为半途而废的措施，认为资源匮乏、无法迅速适应不断演变的威胁，以及两个咽喉要道之间缺乏实时情报共享，很容易使其捉襟见肘。随着地区战争扩大，霍尔木兹海峡与红海的危机日益相互关联，重复从未完全奏效的拼凑式海上战略，将是一个严重错误。所需要的是一项统一、持续的多国行动，以保障两条水道的安全，将美国的军事能力与亚洲、欧洲和中东国家统一联盟的认可结合起来。否则，伊朗和胡塞武装将再次认识到，在海上咽喉要道威胁全球贸易，是一种值得反复采用的战略。

任务重叠，成效不足

目前正在形成的海上联盟，有一个令人不安的共同先例。此前，国际参与方曾两次开展类似行动，其成败参半的结果说明，即使有效的防御行动，也无法防止中东水道再次遭到袭击。2019年年中，川普第一届政府对伊朗发动“极限施压”制裁行动后，德黑兰袭击了阿拉伯联合酋长国沿海及阿曼湾的油轮，并在霍尔木兹海峡的国际水域扣押了一艘悬挂英国国旗的油轮。保险费飙升至原来的十倍，原油油轮运费上涨近40%。作为回应，华盛顿建立了总部设在巴林的国际海上安全机制；该任务力图在中东关键水道保持海军舰艇部署，以威慑伊朗，并搜集伊朗海上活动的情报，与商业航运商共享。

到2019年底，阿尔巴尼亚、澳大利亚、巴林、沙特阿拉伯、阿联酋和英国已加入国际海上安全机制。但尽管华盛顿努力进一步扩大联盟，大多数欧洲国家仍选择不加入。它们对川普政府退出2015年与德黑兰达成的核协议感到不满，并担心加入以对抗伊朗为重点的国际海上安全机制，会被德黑兰视为挑衅，或是对华盛顿极限施压行动的支持。相反，八个欧洲国家加入了一项由法国牵头、名为“欧洲霍尔木兹海峡海上态势感知”的任务，强调缓和局势、开展监视，以及鼓励与伊朗进行地区对话。

四年后，当胡塞武装开始威胁红海航运，导致海上保险费飙升并迫使船舶绕行好望角时，美国和欧洲再次分别组织应对行动。2023年12月，美国发起“繁荣卫士行动”，这一海军联盟很快吸引了20多个国家加入。该任务始终在红海地区维持四至八艘军舰，并成功击落胡塞武装的无人机和导弹；其领导人表示，在行动的第一个月内，该任务已协助1,000多艘商船安全通行。欧盟组建了自己的防御性海上行动，规模小得多，为欧洲商船通过红海南部提供护航，同时也拦截胡塞武装的无人机和导弹袭击。

在这两场危机中，美国、欧洲和海湾国家大体一致认为，必须回应伊朗和胡塞武装对航行自由的威胁。由于航行自由被视为全球秩序的一项基本原则，集结致力于维护这一支柱的大批国家，旨在展示国际社会的决心，并孤立肇事者。但在如何应对挑战上的分歧，削弱了这些任务的成效。许多国家政府拒绝参与进攻性打击，或加入明确针对某个国家的联盟。政治分歧进一步割裂了应对行动，因为欧洲试图与美国的伊朗战略保持距离。

2019至2024年的任务通过提高海上态势感知能力、拦截部分袭击，并防止航运完全中断，取得了重要的战术成功。但由于缺乏一项旨在终结伊朗侵略行为的长期协调战略，应对行动受到削弱。这些任务从未完全使航运商相信这些水道是安全的，尤其是红海，也未能阻止伊朗和胡塞武装最终重新开始利用这些咽喉要道。根据荷兰政府2021年的一份评估，荷兰当时认为，伊朗能够区分欧洲的海上任务与美国领导的任务，并会减少对欧洲船舶的攻击性行为。这凸显了德黑兰利用相互重叠行动之间缝隙的能力，以及建立统一战线的必要性。

整体大于部分之和

这些任务的教训在今天至关重要。在经历多年的影子战争后，美国和以色列如今已与伊朗直接交战。2025年，继美国和以色列分别对也门胡塞武装发动持续数月的军事行动之前，沙特领导的、旨在将这个叛乱组织赶下台的行动已进行了十年。这些军事行动重创了伊朗和胡塞武装，但也给了它们磨炼非对称战术的机会。在旨在推翻其政权的战争中幸存下来后，伊朗和胡塞武装变得更加愿意让全球贸易面临风险，并让那些并未直接参与对它们作战的各方付出代价。双方都已认识到，它们不必完全封锁海上咽喉要道。仅仅威胁这些要道，就能改变权力殿堂中的决策。

没有人希望这些水道出现伊朗所提出的通行费或单方面强加的服务费。相反，为应对这些危机，各种彼此脱节的海上联盟筹划工作纷纷涌现。英法方案与欧洲以往的海上行动相似，提议开展一项为船舶护航的多国防御任务。该方案将美国排除在外，而且要等到美以对伊朗的战争彻底结束后才会启动——这一条件实际上保证了它在短期内毫无用处。与此同时，胡塞武装的侵略行动迫使沙特阿拉伯仓促设法保障红海通航，而在霍尔木兹海峡通航受阻的情况下，红海通航正变得日益重要。7月下旬，利雅得宣布，与非洲和中东各地的14个国家，以及孟加拉国和巴基斯坦，组建自己的防御性海上联盟，这一联盟将独立于欧洲在霍尔木兹海峡的行动和美国的任务。美国也已开展自己的军事行动，以保障海湾水道安全，重点是护送船舶通过阿曼水域，并积极保护商业航运商，使其免遭伊朗每天发动的袭击。与此同时，美国海军正在对伊朗港口实施海上封锁，并使无视其警告的油轮失去航行能力。

欧洲和沙特的方案已经落后于事态发展。欧洲和中东各国领导人希望将其防御性海上任务与美国和以色列对伊朗的进攻行动区分开来，以防止局势升级并保护本国部队。但欧洲和沙特的行动尚未超出筹划阶段。美国的任务则已在中东处于战争状态的水道展开，并在伊朗的袭击之下，暂时成功地使该地区的原油外运量恢复到战前的大部分水平。但考虑到相互竞争的优先事项，以及持续部署造成的损耗，美国海军最终将难以维持其在中东的大规模存在。伊朗领导人正在押注，他们能够在意志和能力上比美国坚持得更久，同时离间华盛顿与其在亚洲、欧洲和中东的长期伙伴，而这些伙伴尚未采取有实质意义的行动来保护海上通航。如果这些联盟彼此不加协调，它们都将无法长久遏制伊朗和胡塞武装。

目前正在形成的海上联盟，有一个令人不安的共同先例。

鉴于威胁的范围和规模，没有美国的海军能力和情报，保障这些水道安全的海上任务根本不可能成功。（2019年，欧洲的任务最多只能部署三艘军舰和一架巡逻机，而美国部署了十余艘舰艇；美国2023至2024年的“繁荣卫士行动”之所以能够作出反应，得益于其位于附近巴林的海军基地。）然而，仅有美国的海军优势仍然不够。伊朗和胡塞武装以前就见过这种仓促组建、彼此缺乏协调的海上联盟，也知道如何利用政治和行动上的缝隙。真正孤立伊朗，是促使其领导人作出让步的最佳途径。如果各国政府无法就如何应对它们达成一致，伊朗和胡塞武装就没有多少理由放弃其战术。

欧洲和沙特领导人需要整合各自的海上筹划工作，并邀请美国加入。在应对国际水道遭到扼制的问题上，无论它们与华盛顿在伊朗军事行动上存在何种严重分歧，都必须暂时搁置。由阿拉伯国家和欧洲领导、美国军事能力提供支持的指挥架构，将展示国际社会对海上侵略的广泛反对，同时将该任务与美以在伊朗领土上进行的战争区分开来。

鉴于美国已经在中东进行了广泛部署，目前应准备投入大量军事力量和行动支援。美国在亚洲、欧洲和中东的伙伴，应将承诺用于欧洲和沙特任务的资源，转用于一个包括美国在内的更广泛联盟。华盛顿还必须积极承担军事力量整合者的角色，为不习惯灵活应对局势变化的多方任务的各国海军，理顺海上的通信与协调。尤其是，美国和以色列必须共享有关伊朗和胡塞武装目标打击能力及武器不断演变的实时情报，使海上联盟成员能够走在其创新步伐之前。

在攻击一支由数十国海军组成的任务部队之前，伊朗会三思。

短期内，美国应致力于保持行动灵活性，将任何进攻性打击交由另一条独立的指挥链负责。德黑兰领导人会注意到国际社会对伊朗和胡塞武装海上侵略的统一回应，而且在攻击一支由数十国海军共同协作组成的任务部队之前，会三思而行。作为交换，华盛顿必须接受，其伙伴加入的是一项防御性海上任务，而不是执行海上封锁，也不是加入对伊朗的战争。2024年，华盛顿谨慎地将其在“繁荣卫士”红海防御任务中的角色，与其另行开展的针对胡塞武装的多国进攻性打击区分开来。美国政府如今应复制这一模式。

包括以色列军队在内的其他军队，应提供情报、海上无人艇及其他无人作战能力、维护和后勤支援，以及人员。作为美国充当任务骨干的回报，欧洲、中东和亚洲伙伴应承诺逐步扩大自身的海军能力和装备，使该联盟成为一项公平分担负担的长期投入。联合信息传达至关重要，包括定期发表协调一致的声明，以及与商业航运商沟通，以反击伊朗和胡塞武装的虚假信息；合作创新同样不可或缺。伊朗和胡塞武装适应变化的速度很快；如果联盟各国的国防工业携手合作，就更容易保持领先。

迄今为止的军事努力，未能迫使伊朗或胡塞武装改变其海上行径。事实上，伊朗和胡塞武装领导人认为，升级局势能让它们获得更多好处，它们的声明和持续不断的袭击就证明了这一点。世界各国都因此蒙受损失。10月，世界银行预测，海湾经济体2026年将萎缩4.3%，其中相当一部分原因是霍尔木兹海峡关闭，以及伊朗对能源基础设施的袭击。6月，国际货币基金组织估计，伊朗战争可能使欧元区2026年的经济增速降低0.5个百分点。

一个统一的中东海上联盟，本身既无法扭转这些趋势，也无法完全恢复航行自由。但这将是重要的第一步，可以剥夺德黑兰离间长期盟友和伙伴的机会。相反，如果目前政治不和、任务零散、商业航运商采取短期调整措施的趋势继续下去，伊朗和胡塞武装就会认识到，它们可以利用外国政府之间的分歧，有选择地升级海上威胁，以迫使对方作出让步。美国的其他对手也会得到同样的教训：当世界缺乏捍卫全球公域的意志时，经济破坏是一种极其有效的武器。