冷战 2.0复合型力量的欧盟 (6): 第5章：六项政策重点

（Velina Tchakarova）是一家总部位于维也纳、名为“为了有意识的体验”的地缘政治情报公司的创始人。今日10月20日上午，彼得·阿拉克和韦利娜·恰卡罗娃两位研究员联名在《大西洋理事会网站》发表研究报告－－“作为冷战 2.0复合型力量的欧盟” 。现呈现其第六部分：第五章：六项政策重点, 供君一阅：

第五章：六项政策优先事项

能够采取行动的中等强国

本报告的论证一直是文献论证，而不是政策建议。我们已经建立了一份资产负债表——以贸易、储蓄、财政立场、单一市场、人力资本、能源架构和工业基础为依据——并且通过逐项指标表明，欧盟已经掌握了必要的结构性资产，足以作为一个可信的复合型力量应对第二次冷战。然而，我们尚未阐明应该依据什么行动原则来运用这些资产。

这一原则就是“同步性方法”，它也是本报告区别于欧洲战略评论主流思潮的理论突破。其前提十分明确。欧盟面临的不是一系列依次出现的压力，而是多种压力的汇聚：一个更加注重交易的川普政府、中国的工业产能过剩、俄罗斯对乌克兰的战争、伊朗冲突及其造成的霍尔木兹海峡运输中断、与北京围绕芯片和关键材料不断升级的竞争，以及德拉吉（Draghi）所诊断的内部竞争力差距。然而，欧洲决策的制度架构——建立在各个部门相互分割的政策领域内、以共识为基础的审议程序之上——在结构上并不适合管理同时发生、相互交织的危机。

贸易政策就是产业政策，就是能源政策，就是扩大成员国政策，就是国防政策，就是竞争力政策。

同步性方法认为，欧洲的战略行动能力必须围绕复合型危机，而不是依次发生的危机进行重组。贸易政策就是产业政策，就是能源政策，就是扩大成员国政策，就是国防政策，就是竞争力政策。各种政策工具必须同时部署并相互强化，使每一种政策杠杆都能放大其他杠杆的作用。布鲁塞尔已经开始按照这一前提采取行动——几乎同时启动“下一代欧盟”计划、“重新武装欧洲”计划、《关键原材料法案》、《芯片法案》、“欧洲安全行动”计划以及《反胁迫工具》，并不是立法进程中的偶然现象。这是复合型战略姿态在实际行动中的早期体现。尚待完成的是，使这种姿态成为制度性的，而不是偶然性的。

按实施顺序排列的六项政策优先事项

以下阐述的六项优先事项，不应该被理解为可以彼此分离的改革，而应该被视为一项统一的综合实施计划。它们的顺序取决于彼此之间的依赖关系：每一项优先事项都为下一项优先事项的实施创造必要的行动空间。

1. 完成资本市场联盟建设——启动其他所有优先事项的关键。

起点是资本。欧洲家庭和企业每年储蓄约4.8万亿美元——按绝对金额计算，与美国大致相同。这些储蓄资金被引导流向银行存款和国内主权债券，而不是股票、风险投资和成长阶段的私人资本，因此成为欧盟尚未得到充分利用的最大单项战略资产。这个问题已经被反复诊断——莱塔（Letta）、德拉吉、布鲁盖尔研究所的韦龙（Véron）以及欧洲中央银行都曾指出这一问题——而完成资本市场联盟建设的实施架构也已经得到规划。¹⁸² 现在需要的是作出政治决定，将监管权统一归于一个在全部27个成员国都拥有约束性权力的欧洲证券和市场管理局，协调破产法律和税收待遇，并消除目前使欧盟资本资金池相互分割的国家监管机构否决权。其经济回报每年可达数千亿欧元，而几乎不需要增加公共支出。其战略回报则更加巨大：一个能够吸纳欧洲储蓄的资本市场联盟，将决定欧洲的技术资金究竟是资助美国创新，还是资助欧洲的工业主权。这是启动其他所有优先事项的关键。

一个能够吸纳欧洲储蓄的资本市场联盟，将决定欧洲的技术资金究竟是资助美国创新，还是资助欧洲的工业主权。

资本市场联盟将弥合后期融资缺口，但它仍然无法改变三个结构性条件——其中每一个条件都独立于资本可获得性之外，不断再生这种不足：缺乏能够支持前沿模型训练规模的自主计算基础设施；监管方面的不对称，即《人工智能法案》从一开始就对欧洲开发者施加合规成本，而美国竞争者则可以先在监管相对宽松的本土市场扩大规模，然后才面临同等义务；以及人才流动模式，即欧洲大学培养世界一流的人工智能研究人员，而这些研究人员为了获得计算资源和更高报酬，迁往美国的前沿实验室。欧洲现实的战略目标不是建立一个欧洲版的开放人工智能公司，而是确保欧洲工业能够在欧洲已经处于领先地位的部门——制造业、医疗保健、能源和物流——大规模部署人工智能，而不必在战略上依赖美国供应商。这需要自主计算能力、欧洲治理之下可互操作的数据空间，以及能够支持工业部署的监管框架。这并不要求赢得基础模型竞赛，而是要求成为这场竞赛所产生技术的自主且具有战略独立性的使用者。

2. 捍卫并战略性地运用贸易顺差地位。

欧洲是世界上最大的对外贸易方。这一地位赋予欧洲影响力，但前提是布鲁塞尔选择运用这种影响力。2024年针对中国电动汽车展开的反补贴调查、针对歧视性做法使用《反胁迫工具》的可信威胁，以及围绕战略性部门而不是总体贸易数量构建贸易防御措施，都是复合型贸易政策姿态的早期工具。这些工具必须得到扩展。其行动原则是市场准入附加条件：进入一个规模达4.4万亿美元的对外市场，是任何主要经济体都无法替代的机会，而欧盟应该将这种准入机会与遵守欧洲在劳工、气候和经济安全方面的标准挂钩。这不是保护主义，而是始终如一地将欧洲监管标准作为商业准入条件加以实施。这一原则已经通过“布鲁塞尔效应”在大规模实践中得到证明，但尚未被整合为一个连贯的战略框架。欧盟已经在贸易谈判中部分应用了这一原则——与南方共同市场、新西兰和印度尼西亚达成的协议都包含劳工、气候和经济安全方面的附加条件。尚待完成的是，将这种做法整合为一个连贯的战略框架，而不是逐案采取的谈判立场。下一轮欧盟贸易政策应该从一开始就围绕这一原则进行组织。

3. 将单一市场和欧盟成员资格扩大到乌克兰、摩尔多瓦和西巴尔干地区。

扩大成员国范围是欧盟最独特的战略工具，也是其最强大的长期工具。俄罗斯入侵乌克兰，使一个停滞了十年的进程重新获得了政治动力。欧盟不应该将扩大成员国范围视为一个按照资格标准依次推进的加入程序，而应该将其视为第二次冷战地缘政治战略的行动核心。乌克兰和摩尔多瓦应该在正式加入欧盟之前很长一段时间，就通过分阶段的部门整合进入单一市场。西巴尔干地区应该获得加速融入关税同盟、能源市场和数字单一市场的机会——通过条约层面的承诺进行安排，如果成员国在法治方面出现倒退，这些承诺可以撤销，但应该将整合措施前置，以创造不可逆转的动力。每一次接纳新成员都将扩大监管范围、深化市场，并压缩“龙熊轴心”在欧洲周边地区能够开展活动的战略空间。

乌克兰和摩尔多瓦应该在正式加入欧盟之前很长一段时间，就通过分阶段的部门整合进入单一市场。

4. 通过《芯片法案》、《关键原材料法案》、《净零工业法案》和“第二十八套制度”，使产业政策与经济安全保持一致。

在过去24个月里，欧盟采取了自欧洲煤钢共同体成立以来任何时期都未曾有过的更加实质性的产业政策。实际操作中的问题是执行。“第二十八套制度”——一个覆盖整个欧盟的统一监管框架，企业可以选择采用这一框架，而不必应对27套国家监管制度——是目前最直接的制度性解决办法。它将解决欧洲监管的核心悖论：减轻监管负担需要更多欧盟层面的监管，而不是更少。欧洲企业面临的主要合规成本来自各国在转化实施欧盟法规方面的差异，而不是欧盟规则的数量。如果为高度复杂的行业——例如半导体、先进制药、国防工业生产、人工智能基础设施和后期资本融资——提供第二十八套制度，就可以在不需要修改条约的情况下，大幅降低这种制度碎片化造成的成本。

5. 为整个工业体系提供监管确定性——排放交易体系、欧洲国防工业计划、欧洲战略技术平台、能源联盟和军民两用技术框架。

欧洲产业政策受到批评，与其说是因为政府干预过多，不如说是因为政策过于碎片化、复杂和不稳定。半导体、电池、氢能、关键原材料和国防工业产能领域的资本配置决策，需要十年至二十年的规划期限，而投资者需要相信，监管框架不会随着每一次政治周期而改变。因此，欧盟应该摆脱目前的排放交易体系架构，因为它已经成为工业监管中成本越来越高、越来越难以预测的一个层面，并以一个更加简单的框架取而代之，在不损害欧洲工业竞争力的情况下实现减排。与此同时，欧洲国防工业计划、欧洲战略技术平台、能源联盟和军民两用技术框架等政策工具应该得到整合，并获得持久、可预测的规则。

监管确定性本身就是产业政策的一种形式。美国《通胀削减法案》的经验具有启发意义，但2025年《大而美法案》随后对其进行的修订也表明，没有任何补贴制度能够免受政治变化的影响。欧洲应该吸取的教训不是复制《通胀削减法案》的税收抵免机制，而是建立能够为投资者提供可信的长期可预见性，同时又能适应不断变化的经济条件的产业框架。欧洲需要更加明确的投资信号。

6. 深化服务、资本和数字领域的单一市场——尚未实现的生产率增长的最大来源。

国际货币基金组织估计，欧盟内部的服务贸易壁垒相当于110%的关税。完成服务业单一市场建设，包括金融服务、专业服务、数字服务和医疗保健，将使欧盟国内生产总值增加1.8万亿至2.1万亿欧元——相当于为欧盟的生产总量增加一个西班牙规模的经济体。即使如此，这一估计仍然是保守的：它没有充分计入数字和能源单一市场将释放的、对可贸易部门生产率产生的第二轮影响。完成服务业市场建设所面临的政治制约，一直是各国专业团体、监管机构和许可审批机关的抵制。第二十八套制度是一种无需直接对抗这种抵制就能克服它的机制：企业和专业人员可以在欧洲统一框架具有竞争力的领域选择加入，而在他们更偏好国家制度的领域，国家制度仍然可以继续使用。随着时间推移，竞争压力将使选择逐渐倾向欧洲统一框架。这与促成申根区、欧元和能源联盟形成的行动逻辑相同——逐步增加可选择的制度安排，并通过不断累积形成结构性一体化。

可信的2030年与2035年时间表

值得从实际操作的角度具体说明，成功执行这一计划将在本十年结束时产生什么成果。

到2030年，欧盟将完成资本市场联盟建设，使欧洲股票市场的深度从国内生产总值的约60%提高到约100%；将摩尔多瓦和黑山接纳为正式成员国，同时使塞尔维亚、波斯尼亚、科索沃、北马其顿、阿尔巴尼亚、乌克兰和格鲁吉亚进入可信的入盟进程；将欧盟在全球半导体生产中的份额从约10%提高到约20%；完成与俄罗斯管道天然气供应的结构性脱钩，并通过《关键原材料法案》的约束性目标降低对中国关键矿产的依赖；通过“重新武装欧洲”计划以及乌克兰国防工业的结构性整合，使国防工业总体生产能力达到2022年基准水平的五倍；将政府债务总额稳定在国内生产总值的90%，而同期美国债务预计将达到139%，中国债务预计将达到124%；并完成服务业单一市场建设，实现1.8万亿至2.1万亿欧元的生产率增长收益。这不是一厢情愿的想法。每一项措施都已经列入某个欧洲机构的2026年议程。唯一的问题是，是否具备执行这一计划所需的纪律和政治意愿。

到2030年，可信的执行将产生以下成果：完成资本市场联盟的立法框架，并由欧洲证券和市场管理局实行统一监管，使股票市场深度达到国内生产总值的85%；乌克兰和摩尔多瓦分阶段获得单一市场准入，关税同盟一体化取得实质性进展，黑山和阿尔巴尼亚签署入盟条约（乌克兰正式加入欧盟将在2033年至2035年实现）；台积电德累斯顿工厂开始以初始规模运营，使欧盟在全球半导体生产中的份额达到13%至15%（考虑到芯片制造厂需要四至五年的建设周期，20%的目标可以在2032年至2033年实现）；国防工业生产能力达到2022年基准水平的三倍（五倍的目标将在2033年至2035年实现）；政府债务总额稳定在国内生产总值的85%；以及第二十八套制度至少在三个高度复杂的行业投入运行。服务业单一市场带来的1.8万亿至2.1万亿欧元国内生产总值增长、股票市场深度达到100%、半导体份额达到20%，以及乌克兰正式加入欧盟，都是2035年的目标。这是在现实时间表上实现同样的雄心。这种区别十分重要，因为投资者、盟友和对手对欧洲的信任，取决于欧洲能否在承诺的时间兑现承诺。

现实的风险清单

与前述分析相对应的显然是风险清单。有几种风险可能使这一战略偏离轨道。第一种风险是转化问题。正如第一章所论述的，欧洲战略思维的演变速度已经超过其制度架构的变化速度。决策机制仍然是为达成共识而不是为应对危机的速度要求进行优化的，这意味着战略理论的发展可能超过将其付诸实施的行动能力。这些制度性制约在接连发生的危机中持续存在，表明仅有政治雄心并不能保证执行。

第二种风险是在压力下出现碎片化。同时发生的地缘政治和经济冲击，鼓励成员国优先考虑国家利益而不是欧洲整体利益——德国关注能源，法国关注核电，波兰关注国防，荷兰关注金融服务——从而损害集体政策的一致性。匈牙利反复使用否决权、斯洛伐克在国防采购方面与俄罗斯保持一致，以及南欧国家在中国问题上存在分歧，都说明复合型危机如何放大离心力量。如果更多成员国出现范围更广的民粹主义转向，可能进一步削弱对扩大欧盟成员国范围、增加国防开支以及承担绿色转型成本的政治支持。

外部冲击同样带来重大的脆弱性。美国持续升级针对欧洲出口产品的关税，将直接损害仍然是欧洲大陆经济模式核心的制造业部门。中国经济如果出现无序放缓，将在减少对欧洲出口产品需求的同时，通过打折出售的中国商品增加竞争压力。同样，霍尔木兹海峡如果长期中断运输，将推高液化天然气价格，并通过对能源、化肥和食品价格产生的倍增式连锁效应，侵蚀欧洲的一项关键比较优势——其相对较高的生活水平。

结构性挑战可能同样产生重大影响。人口下降速度快于预期、技术工人持续外流，或者移民受到更加严格的限制，都将削弱欧洲的劳动力、财政能力和长期增长潜力。与此同时，对美国人工智能平台和云基础设施的依赖不断加深，可能造成仅靠金融一体化无法解决的战略脆弱性。

最后，欧洲面临着一个根本性的气候、竞争力与安全三难困境。如果不作出明确的战略取舍，欧洲就无法同时维持世界上最雄心勃勃的脱碳议程、保留一体化程度最高的单一市场，并维持主要经济集团中最开放的贸易模式。除非决策者明确界定在不同条件下哪些目标应该优先，否则同时追求这三个目标将导致政策缺乏一致性。一项无法承受其最可能出现的失败情形的战略，在这些失败真正发生时也不太可能取得成功。

资源禀赋已经存在

本报告详细阐述了欧洲的结构性资产负债表，因为另一种选择——依赖欧洲自我贬低的文化习惯——将导致在政治和战略上低估欧盟的实际地位。欧盟并不是衰落论评论所描述的那个无能为力的民事力量，也不是最乐观的联邦主义愿景中那个协调无间的战略行为体。它的实际情况更加具体，也更值得分析：它是一个具有大陆规模的中等强国，拥有足够的结构性资产来应对第二次冷战，只要它选择按照当前形势所要求的速度运用这些资产。

同步性机制已经建立。资本可以获得。贸易杠杆已经存在。财政条件已经具备。人力资本已经准备就绪。能源架构已经重建。国防工业基础正在重建。单一市场是世界上最大的综合性经济空间。欧元是世界第二大储备货币。欧洲的大学、法院和监管机构继续制定全球商业运作所依据的法律和契约标准。

所需要的不是新的资源禀赋，而是制度纪律、战略自信，以及以应对复合型危机所需的速度运用复合型力量的意愿。

资源禀赋已经存在。制约因素在于能否将其激活。

所缺乏的是将这些资源禀赋转化为实际能力的制度机制和集体思维方式。对手假定，欧洲人过于安逸、过于享乐主义，而且过于习惯和平，以至于无法持续进行战略努力，甚至无法持续进行文明层面的努力。这种对欧洲决心的低估过去就曾被证明是错误的。斯大林（Stalin）在1939年面对芬兰时作出了这样的判断。普京在2022年面对乌克兰时也作出了这样的判断。两人都错了。但是，要证明这种假设是错误的，就需要芬兰人所说的“西苏精神”：即在环境看似不可能克服时仍然坚持下去的能力。这种能力不能仅仅依靠某一位领导人或某一个机构。它必须植根于一个认识到安全不再是别人责任的社会之中。

虽然本报告所诊断的能力转化问题是制度性的，但它同时也是文化性的。整整一代人以来，欧洲一直将安全与和平视为理所当然的既定条件，而不是需要积极维护的事物。这种假设现在已经破产。取而代之的思维方式转变，必须比国防预算和采购时间表更加深入。它必须达到这样一种程度：欧洲社会接受这样一个事实，即官僚程序上的完美是战略行动速度的敌人。如果在需要创新、弹药和可部署能力的时候，一份填写得完美无缺的电子表格却无法提供任何创新、任何弹药或任何可部署能力，那么它就毫无价值。欧洲不需要一个“意愿联盟”。几十年来，它已经拥有过许多意愿联盟，而这些联盟产生的是声明和行动计划。欧洲需要的是一个“行动联盟”——由政府、工业部门、企业和公民组成，他们准备消除那些使政治决策与实际交付之间的时间间隔变得无法容忍地漫长的程序性障碍。

诚实的评估还需要承认另一件事。本报告所记录的资源禀赋并不是无限的。人口结构提供的机会窗口正在关闭。自主计算能力和部署基础设施每推迟建设一年，对人工智能的依赖风险就会进一步加深。随着与年龄相关的支出增加，使欧洲区别于美国和中国的财政空间将会缩小。扩大国防工业规模的目标可以实现，但实现时间是2033年至2035年，而不是2030年——而且只有同时解决劳动力市场制约和采购改革问题，才能实现这些目标。这些并不是悲观的理由，而是应该产生紧迫感的正确理由。一项将自身资源禀赋误认为可以无限期保留的选择权的战略，最终会在为时已晚时才发现，这种选择权已经失效。

在一个由华盛顿、莫斯科和北京的三个人对80亿人的命运拥有不成比例影响力的世界里，建立第四个战略重心的理由——例如一个已经将其结构性分量转化为实际行动能力的欧盟——不仅仅是一种理想追求，而且是一个关乎生死存亡的问题。问题不再是欧洲是否拥有资源，而是欧洲是否拥有意愿、制度纪律和集体的“西苏精神”，能够在地缘政治机会窗口关闭之前运用这些资源。