巴西大选无法解决根本弊病

《外交事务》杂志上周五10月2日发表马蒂亚斯·斯佩克托尔（Matias Spektor）关于巴西大选的政治评论：“巴西大选无法解决根本弊病” －－应“直面该国真正的危机”。马蒂亚斯·斯佩克托尔先生是巴西圣保罗热图利奥·瓦加斯基金会（Fundação Getulio Vargas）政治与国际关系学教授。请读他的评论：

巴西总统大选将于10月4日举行首轮投票，为选民提供了两种截然不同的政治愿景以供选择。作为拉美左翼阵营的领军人物，路易斯·伊纳西奥·卢拉·达·席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva，简称“卢拉”）正寻求第四个总统任期；他的竞争对手是弗拉维奥·博索纳罗（Flávio Bolsonaro），此人是极右翼前总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）之子——雅伊尔·博索纳罗曾因企图推翻上届总统选举结果而被判处27年监禁。这场竞选也是关于巴西应如何处理外交事务的较量：卢拉强调战略自主，主张通过加强与中国及其他伙伴的关系来实现这一目标；而弗拉维奥·博索纳罗则倾向于与美国川普 政府保持紧密结盟。

两位候选人的共同点在于，他们都认为巴西仍有权自主选择其外交政策战略。巴西拥有丰富的资源，远离活跃冲突地区，且吸引了大量外国直接投资，这些优势本应使其处于有利地位，能够应对当前的全球动荡与大国博弈，并有效争取自身利益。然而，尽管拥有这些宝贵的地缘政治资产，巴西的全球影响力却在衰退，其行动自主权也面临风险。包括中国和美国在内的大国，正日益能够主导与巴西的交往条件。该国在南美洲也正陷入孤立；要知道，直到不久前，它还曾在该地区主导建立了南方共同市场（Mercosur）等区域性机构。例如，它与阿根廷的关系——曾是维持该地区四十年来稳定的基石——如今已恶化至两国互不在对方首都派驻大使的地步。

巴西自身在很大程度上应为其影响力的衰退负责。该国很大一部分影响力取决于外国伙伴是否相信，其今日达成的协议在未来能够得到落实。这种可信度归根结底取决于国家履行承诺的能力——即调动必要资源以兑现承诺、有效协调公共机构，并确保其达成的协议在民主政治权力更迭中得以延续。然而，日益严峻的财政制约、陷入内耗的政治体制以及普遍存在的腐败等一系列国内问题，使得国家履行承诺变得愈发困难。如今，一场重大丑闻席卷了最高法院；作为公正执行规则的机构，最高法院对于巴西各项承诺的持久性至关重要。川普 政府对巴西国内政治的公开干预，使任何协议都容易引发争议并带有党派色彩，同时也增加了巴西和美国未来政府试图推翻这些协议的可能性，从而加剧了该国的脆弱性。

无论谁赢得即将到来的总统大选，都将继承这些导致国家软弱的因素。迄今为止，各候选人尚未提出任何明确的应对方案。无论是向华盛顿靠拢，还是拥抱多边外交，都无法解决那个更深层次的问题——即侵蚀巴西外交政策自主权、阻碍其将自身优势转化为实际力量的问题。

失控蔓延

巴西并非一向难以向世界展示其可信度。20世纪90年代，该国的经济稳定计划遏制了恶性通货膨胀，领导人巩固并加强了民主体制，同时与阿根廷签署了关于经济一体化和核保障的协议，从而提升了地区安全。所有这些承诺在历次领导层更迭中都得以延续。在欧美等主要大国眼中，巴西既是极具吸引力的投资目的地，也是多边外交舞台上一股日益壮大的力量。

然而，如今合作伙伴眼中的巴西，却是一个深受严峻财政问题、国内政治极度分裂以及根深蒂固的腐败问题困扰的国家。巴西经济规模大致与加拿大相当，且超过西班牙；政府拥有强大的向公民征税及创收能力。然而，联邦政府超过90%的非利息支出属于刚性支出（即必须支付的法定支出），这使得政府在基础设施等领域几乎没有自主支配资金的空间——而基础设施建设恰恰是巴西利用其丰富的关键矿产资源所急需的。与此同时，国际货币基金组织预测，到2026年底，巴西政府债务占GDP的比重将达到约98%。在实际利率高达约10%的情况下，偿债成本极其高昂，耗费了本可用于增强国家安全力量或资助其他战略重点领域的资源。

该国的财政困境使得遏制本土犯罪团伙的跨国扩张变得愈发困难；这种治理上的失败迫使其他国家不得不介入应对源自巴西的问题，同时也进一步削弱了巴西作为合作伙伴的可信度。巴西当局缺乏足够的资金来抗衡那些庞大的犯罪网络——这些网络利用亚马逊河流域内1500多条秘密简易机场进行非法活动。 （犯罪分子）在巴西与其十个邻国之间非法跨境运输毒品、黄金、武器及其他货物，并利用其长达近5000英里、难以严密管控的海岸线进行非法活动。随着巴西财政状况日益吃紧，这些安全威胁演变的速度，远超巴西政府调配资源予以应对的速度。

合作伙伴眼中的巴西，正深受严峻问题的困扰。

巴西在协调各政府部门协同工作方面也面临重重困难。尽管这些机构的官员均具备高度专业素养且须通过严格考试方能任职，但机构之间却在争夺权力和资源，导致彼此间恶性竞争与相互掣肘。以安全政策为例，相关职权分散在多个部门手中：包括联邦警察、公路警察、情报机构、全国26个州及联邦区（首都巴西利亚所在地）各自的军警与民警力量、武装部队、联邦税务部门，以及独立的联邦与州检察官。尽管曾有尝试将各部门置于统一指挥下以打击有组织犯罪，但这些努力在国会受阻；代表各部门利益的专业协会极力抵制任何可能削弱其权力的举措。结果，没有任何单一机构能够确立优先事项或迅速调动资源，犯罪组织便得以在官僚体系的缝隙中滋生蔓延。

巴西内部的这种碎片化状态也阻碍了国际合作。各部门职权范围重叠，在推进各自工作重点时缺乏协调，致使国家难以作为一个统一的整体采取行动。即便面对巴拉圭和乌拉圭等邻国——这些国家虽深受巴西犯罪网络渗透之害，却无力独自应对——巴西也未能建立起可持续的情报共享、联合行动及协同执法机制。

由于巴西已失去对自身安全议程的主导权，关于如何处置在其境内活动的犯罪团伙，相关决策往往由外部力量主导。川普 政府已将“首都第一司令部”（Primeiro Comando da Capital）和“红色司令部”（Comando Vermelho）——巴西最主要的两大犯罪组织——列为恐怖组织，从而获得了打击这些组织所需的新的金融与法律手段。拉丁美洲多个国家的政府也已加入华盛顿的行列，采取针对犯罪集团的打击政策。结果，巴西正日益成为其他国家安全政策的对象，而非自身安全政策的制定者。

关于一桩丑闻的记述

尽管腐败问题长期以来一直困扰着巴西一些雄心勃勃的外交政策项目，但近期的公开丑闻进一步重创了该国的声誉。涉及国有石油公司巴西石油公司（Petrobras）以及由国家开发银行（BNDES）提供融资的建筑业巨头的重大丑闻，导致巴西在拉美各地已敲定的大型交易陷入停滞或告吹。这些丑闻（包括在整个南美大陆的项目中涉及巨额贿赂和回扣）引发了一场政治危机，最终导致迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）在2016年失去总统职位，并使卢拉（Lula）在2018年入狱（尽管他的定罪判决后来被撤销）。2018年晚些时候，这些丑闻助长了反建制情绪，从而将雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）推上了权力宝座。那些揭露并调查腐败的法官和检察官在那段时期获得了巨大的政治威望，并将自己塑造为制衡辜负了巴西人民的政治阶层的力量。

然而，从2025年底开始，公众逐渐了解到司法系统内部某些部分卷入腐败的程度之深。Master银行（Banco Master）——一家提供高于市场利率的银行——的所有者被指控向最高法院大法官的家属提供额外款项和利润丰厚的合同，并允许大法官使用其私人飞机进行私人旅行。最高法院的权威部分建立在它敢于对抗民选政府的能力之上，但如今它自身却受到质疑，这引发了人们对其是否有能力问责下一届政府的怀疑。

这起丑闻已成为即将到来的大选中的焦点，并加剧了选举结果的利害关系。弗拉维奥·博索纳罗（Flávio Bolsonaro）本人也因涉嫌与Master银行有关联而受到调查；他誓言要对抗那个给其父亲定罪的法院，并表示将采取包括赦免其父亲在内的行动。卢拉虽然未直接卷入这起丑闻，但与其政府关系密切的人士已被牵涉进调查之中。无论谁赢得大选，都将有权任命最高法院11名大法官中的至少3人，从而实际上获得重塑该机构权力的机会。

腐败对巴西的外交政策有着巨大的影响。巴西国内接连不断的丑闻，屡屡重创那些曾助推巴西提升国际影响力的企业与机构。21世纪初，巴西国家石油公司（Petrobras）及各大建筑巨头曾通过各类开发项目构建巴西在区域内的影响力；然而，2010年代爆发的丑闻削弱了这种影响力。如今，本应确保规则凌驾于政治之上的司法体系，其权威性也正面临流失。合作伙伴无法预判哪些协议会卷入下一场丑闻，这种不确定性促使他们采取规避风险的策略。对于那些考虑在关键矿产、能源、农业或基础设施等领域对巴西进行大规模长期投资的政府和企业而言，它们很可能会寻求更强有力的投资担保，要求在交易条款上拥有更大主导权，或者干脆选择风险较低、规模较小的合作方案。

无处求援

几十年来，巴西通过在国际层面“自我约束”来增强其各项承诺的可信度。例如，遵守世界贸易组织（WTO）规则，使得国内奉行保护主义的政客更难反对贸易开放；签署人权条约则有助于约束国内安全部队，遏制其延续军政府时期遗留下来的酷刑及法外暴力等行径；采纳全球银行业标准，则增强了巴西央行对金融体系实施严格监管的能力。这些外部约束既赋予了巴西领导人克服国内阻力的筹码，也提升了外国合作伙伴对巴西的信心。然而，随着全球规则体系遭受猛烈冲击，那些能够抵御国内利益集团——即那些企图通过特殊渠道获取公共合同、监管优待或政治庇护的势力——的防线已所剩无几。

川普 政府的举措使这一问题进一步恶化。华盛顿试图干预巴西国内政治，这使得巴西若违背美国意愿，将付出更高昂的代价。如果美国迫使巴西推翻此前的承诺，巴西在华盛顿眼中的地位或许会提升，但其在其他所有合作伙伴心目中的信誉却会一落千丈。反之亦然：如果美巴关系取决于白宫基于政治结果或个人关系而设定的安排，那么未来的美国政府将更有理由将其视为党派行为，并可能试图废除或更改这些安排。

与此同时，大国竞争日益呈现“零和博弈”特征，这使得巴西的每一项伙伴关系都处于持续的审视之下。无论是在决定由哪个国家供应其5G电信网络，还是选择哪国的技术来支撑其新兴的人工智能基础设施时，巴西的合作伙伴都必须确信：即便面临竞争对手施压要求其退缩，巴西政府仍会信守承诺。巴西的信誉度越低，其维持与多个竞争大国密切关系的空间就越小。

在关键矿产的争夺战中，巴西占据了全球铌（一种用于生产高强度钢的金属）产量的主导地位，并拥有丰富的稀土储量，但在稀土加工领域，中国则占据主导地位。美国对这种主导地位感到担忧，正试图推动供应链摆脱受中国控制的企业的掌控。生产商已然夹在相互竞争的供应链之间，处境艰难。例如，正在巴西米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais）开发“Colossus”稀土项目的澳大利亚公司Viridis Mining & Minerals表示，尽管中国方面表现出了兴趣，但该公司计划仅向美国和欧洲买家出售产品。然而，中国不仅吸纳了巴西近30%的出口总额，还已成为巴西电力、采矿、汽车、石油及其他战略性行业的主要投资者。巴西需要让多方放心，但当美国和中国都怀疑巴西可能会屈服于对方的压力时，要做到这一点就变得愈发困难。

信誉缺失也可能导致潜在合作伙伴望而却步。巴西此前就曾经历过这种情况：在发现海上油田后，巴西修改了针对其最具价值油田的管理规则，以扩大联邦政府的权力。2013年，当巴西拍卖巨大的“利布拉”（Libra）油田的开发权时，仅有一个财团提交了可行的投标方案——而且其报价仅为修订后条款允许的最低限度。巴西本以为能从这些升值的资产中获利更多，但这种突然改变“游戏规则”的做法，反而使该国失去了主导新交易条款的能力。

信誉资本

像巴西这样的国家，有多种途径来增强其承诺的可信度。例如，在海湾阿拉伯国家，解决信誉缺失问题的方案往往是依靠高度集中的权力。外国伙伴之所以相信海湾国家会履行协议，是因为这些国家的政治权力高度集中，领导人有能力确保国家官僚机构贯彻执行相关承诺。相比之下，成熟的民主国家依靠非人格化的制度来保护国家承诺免受日常政治干扰，并依靠充足的预算支持这些制度履行职责。

巴西既不具备威权体制那种高度集中的权力，也没有能够发挥同样作用的强大民主制度。它难以做出可信的国家担保，其财政状况也限制了兑现这些担保所需的资源。

两位总统候选人针对如何重建信誉提出了不同的方案。弗拉维奥·博索纳罗（Flávio Bolsonaro）希望通过与美国更紧密地结盟来“借用”美国的信誉，包括对美国旨在将供应链排除在中国控制之外的“关键矿产计划”持更开放的态度。此举或许能让川普 政府放心，但会引起北京的警惕，并使巴西受制于一个外交政策高度讲求交易性的单一靠山。接受将中国或其他国家排除在外的条款，虽可能促成与美国签署更多协议，但代价更为高昂——即削弱巴西作为独立伙伴与其他大国交往时的信誉。

近期的公开丑闻已严重损害了该国的声誉。

卢拉（Lula）主张通过同时加强与所有大国的关系并尽可能开展多边外交来维护巴西的自主权。这能确保国家不完全依赖华盛顿，但也因需要维持和投入资源的关系增多，给巴西本已不堪重负的制度体系带来了更大压力。只有当各方伙伴相信巴西即便在面临多方拉扯的情况下仍能同时履行多项承诺时，这一策略才行得通。

这两种策略都无助于重建巴西的信誉，因为它们都未能重建信誉所赖以存在的制度能力。巴西或许仍能找到与外国伙伴合作的途径，但代价将更为高昂。这形成了一种恶性循环：每一项新安排都会压缩巴西的回旋余地，使后续协议的达成变得更加困难。这一周期正值巴西的资源、出口和投资对世界其他地区变得愈发重要之际——而这本应是该国影响力增强而非减弱的时刻。

10月4日开启的投票——以及随后三周内可能在得票率最高的两名候选人之间进行的决选——本身并无法打破这一循环。要打破循环，需要长期的努力，以确保巴西具备必要的资金、凝聚力和值得信赖的制度，从而达成宏大的协议并确保其得到落实。选民真正要决定的是，巴西将如何应对其信誉赤字，以及该国能否开启弥补这一赤字的漫长进程。