缩减联合国

这是国际危机组织全球议题与机构项目主任理查德·高恩（Richard Gowan）于昨天9月21日发表在《外交事务》杂志的呼吁。他特别强调－－“下一任秘书长必须回归基本职能”：

联合国，国际官员有时开玩笑说，总是处于危机之中。自1945年成立以来，该组织不得不应对深刻的地缘政治紧张局势、毁灭性的人道主义灾难以及周期性的预算短缺。但是，当世界各国领导人齐聚纽约参加一年一度的联合国大会高级别周时，联合国的状况似乎尤其糟糕。中国、俄罗斯和美国——主导安理会并拥有否决权的五个大国中的三个——阻止了安理会就伊朗和乌克兰战争以及缅甸和苏丹的国内冲突采取行动。贫穷国家抱怨，捐助国没有兑现其在联合国框架下作出的发展支出承诺。而川普政府去年停止了美国对联合国活动的大部分资助，迫使该组织削减其维和与救援工作。

随着挑战不断增加，即将到来的领导层交接可能会决定联合国能否稳定自身，甚至可能重新赢得一些信誉——或者进一步陷入衰败。现任秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）计划于今年年底卸任，在其长达十年的任期内，他一直难以扭转该组织的政治命运。他在任期最后两年的大部分时间里都在努力应对裁员以及其他削减成本的措施，以确保联合国秘书处不会在他任内破产。他承担的是一项吃力不讨好的任务，但外交官和联合国官员希望，新领导人能够采取一种更加长期的方式来重振这一机构，并让各国政府继续致力于多边主义。

接替古特雷斯的少数几名候选人包括联合国高级贸易官员丽贝卡·格林斯潘（Rebeca Grynspan）、国际原子能机构总干事拉斐尔·格罗西（Rafael Grossi），以及圭亚那常驻联合国大使卡罗琳·罗德里格斯-伯基特（Carolyn Rodrigues-Birkett）。无论谁最终胜出，古特雷斯的继任者都需要制定一套新的行动方案，以重振该组织。任何严肃的努力都必须承认一个令人不快的现实：只要世界仍然充满竞争并处于混乱之中，联合国促成广泛国际协议的能力就仍将受到限制。

因此，下一任秘书长最好的希望或许是放弃该组织过去的一些宏大抱负并缩减规模，把国际危机预防和冲突解决、高效提供人道主义援助以及可以实现的国际发展目标列为优先事项。一个为了少数几项核心职能而抛弃耗时的外交进程和低效官僚机构的联合国，可能会令全球治理的热情倡导者失望。但在一个大国竞争和财政紧缩的时代，这也可能是该组织唯一仍然可行的形态。

钱更少，问题更多

自冷战结束以来，每当面临危机时，联合国领导人所作出的回应都是主张该机构应该做得更多，而不是更少。布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）是冷战后时代的第一位联合国秘书长，他曾设想把联合国建设成一个能力大幅增强的全球缔造和平机构；但在其任期最后几年，在蓝盔维和人员未能阻止1994年的卢旺达种族灭绝以及1995年波斯尼亚的斯雷布雷尼察大屠杀之后，该组织曾短暂收缩。从20世纪90年代末开始，布特罗斯-加利的继任者科菲·安南（Kofi Annan）着手采取一种新的方式，制定新的减贫目标、抗击艾滋病，并在科索沃、东帝汶和几个非洲国家启动联合国和平行动。2003年美国发动的伊拉克战争导致安理会分裂，并暂时打乱了安南的议程，但他在2005年组织了一次全球峰会，以说服各国政府重新致力于多边主义，并在次年领导成立了新的建设和平委员会以及设在日内瓦的人权理事会。

在安南卸任后的二十年里，他的继任者潘基文（Ban Ki-moon）和古特雷斯不得不应对不断增加的一系列危机，其中最突出的是叙利亚内战，这场战争导致安理会分裂了十多年。随着冲突、人道主义危机和自然灾害数量增加，联合国的预算也随之增长。联合国所有实体的总收入从2010年的400亿美元上升至2022年740亿美元的峰值，这在相当大程度上是由人道主义支出增加推动的。

潘基文和古特雷斯也一再呼吁联合国成员国表现出更大的团结。潘基文在2015年大力推动《巴黎气候协定》。古特雷斯于2024年召开“未来峰会”，成员国在峰会上承诺就人工智能和代际正义等各种议题展开合作。这些协议体现了远见和非凡的外交努力；尤其是《巴黎协定》赢得了广泛的公众支持。但是，联合国成员国经常未能履行过去协议中列出的承诺，由此滋生了对多边主义有效性的怀疑，而这种怀疑反过来又使得让彼此缺乏信任的成员国签署具有法律约束力并拥有可靠执行机制的新协议变得更加困难。联合国谈判越来越多地产生文件和程序，而不是具体成果。

随着时间推移，联合国雄心勃勃的自我定位与其实际成绩之间的差距已经变得过于巨大，就连该组织的支持者也无法忽视。各国总统和总理仍然继续出席联合国会议。外交官不断炮制决议和声明。但该组织现在不得不与其他国家集团竞争，例如七国集团、金砖国家以及美国总统川普刚刚起步的和平委员会，这些机制提供了无需经历联合国外交繁琐程序便可以展开辩论与合作的平台。世界各地还有一波民粹主义和民族主义政府上台执政，它们也对该组织有关普世价值的承诺提出异议，尤其是在难民和移民待遇问题上，而两届川普政府都鼓励了这种攻击路线。

联合国谈判产生的是文件和程序，而不是具体成果。

然而，川普对联合国最直接的重大影响体现在其财政方面。2025年初，他的政府冻结了美国几乎所有用于联合国人道主义工作的资金，并拒绝向该组织的核心预算缴款。去年，美国为联合国维和行动支付的款项不到其预期缴款的一半。

这些削减最初看起来像是对这个摇摇欲坠的组织发出的致命一击，但如今许多外交官认为，它们是一次必要的警钟，促使联合国官员开始勒紧腰带。中国和欧盟等其他资助方拒绝填补华盛顿留下的资金缺口，这表明这种怀疑并不仅仅存在于白宫。许多欧洲国家在把资金转向国防的同时，继续削减人道主义援助。北京目前需要承担该组织大约五分之一的核心成本，仅次于华盛顿，而美国常驻联合国大使迈克·沃尔兹（Mike Waltz）指出，两国在削减开支问题上找到了一种“某种共同立场”。川普削减资金所造成的最严重阶段可能已经过去——华盛顿今年已经拨出大约40亿美元用于人道主义工作，并且刚刚处理了一笔向联合国主要预算缴纳的7.25亿美元款项——但该组织的下一任领导人仍然需要在资金减少的情况下维持运作。

因此，即将上任的秘书长将面临一个棘手的挑战：既要履行联合国的使命并重新赢得成员国的信任，同时又要继续节省开支。与通过扩大活动范围来实现机构自我更新的本能相反，未来的任务应该是寻找一个更加聚焦的合作议程，使持怀疑态度的国家能够接受。

所有候选人都承认，有必要实行财政纪律，并以务实的方式解决全球问题。没有任何一位候选人提出详细方案，但所有人都认同格罗西所说的：“世界不需要更多宣言。”格林斯潘也表达了类似的观点，她承诺要“让联合国变得更加有用、更加灵活，并对其成员国更加负责”。

无论谁最终获得这一职位，上任之后都需要提出更加具体的方案。秘书长对联合国系统的权力受到一系列相互纠缠的不同治理结构、预算程序和机构利益的复杂制约，而联合国活动长期扩张已经留下了大量机构职能重叠的问题。罗马有三个机构分别处理农业和粮食安全的不同方面。联合国难民署和国际移民组织负责监督在相同地区帮助流离失所者的工作，而且往往随着一场又一场危机争夺“市场份额”。还有一小批特使、办公室和信托基金分别处理气候变化的不同方面。对于如何精简如此繁多的机构，没有两个联合国内部人士拥有完全相同的方案，尽管所有人都同意需要进行整合——只不过不要整合他们自己的机构。因此，下一任秘书长需要迫使各方协调一致，并精简联合国筹集资金、组织危机应对以及协调其各组成部分职责权限冲突的方式。

和平的代价

正如候选人们认为有必要进行整合一样，他们也都认为，改革的核心应该是恢复联合国在缔造和平方面的作用。在这一点上，他们反映了纽约外交官中的主流看法，即古特雷斯过于频繁地忽视了和平与安全问题。在他任期内发生的一些重大战争中，包括埃塞俄比亚和苏丹的战争，他一直专注于提供人道主义准入，而没有参与寻找政治解决方案的努力，理由是秘书长这一职位的权力相对有限。

面对战争时，秘书长的谨慎态度是可以理解的。安理会拥有否决权的成员国之间的分歧，限制了联合国影响最重要政治危机的能力。俄罗斯利用其在安理会的否决权，确保联合国在乌克兰问题上不发挥任何政治作用。2023年底，拜登政府对联合国推动以色列与哈马斯在加沙实现停火的努力感到不满，而川普自己的停火计划则把联合国边缘化，转而支持他的和平委员会。华盛顿几乎没有关注联合国为缓解霍尔木兹海峡人道主义危机所作的努力，因为美国在发动伊朗战争时已经公然无视《联合国宪章》对侵略行为的禁止。中国则以低调但有效的方式向成员国明确表示，联合国应当限制其在缅甸内战中的作用。

然而，古特雷斯逃避缔造和平职责的本能，也疏远了许多联合国成员国，这些国家仍然认为，在拥有否决权的大国根本利益并未受到影响的冲突中，联合国应该为帮助解决冲突发挥更大作用。他倾向于强调与冲突无关的全球性问题，这也越来越与许多联合国成员国对自身所面临挑战的判断脱节。在冲突不断扩大的时代，驻纽约的大使们表示，他们的政府希望知道联合国能够在安全方面提供什么。他们可能重视其他领域的合作，但和平与战争问题具有优先地位。

下一任秘书长应该把重点放在更加低调、成本更低的危机外交形式上。

竞逐古特雷斯继任者职位的候选人都承认这一现实。例如，尽管格林斯潘在联合国主要从事贸易和发展工作，但她表示，她的“首要任务将是恢复人们对联合国作为冲突地区可信赖召集者的信心”。但是，承诺成为一名和平缔造者，要比真正解决战争容易得多，尤其是在拥有否决权的国家牵涉其中的时候。即使在安理会常任理事国没有直接卷入的冲突中，有影响力的中等强国也可能使缔造和平成为一项重大挑战：海湾国家已经在很大程度上把联合国排除在苏丹问题之外。

为了恢复人们对联合国核心使命的信心，下一任秘书长必须向拥有否决权的大国以及该组织更广泛的成员国证明，联合国能够在避免和结束冲突方面发挥有益作用。它可以利用现有的战略和工具做到这一点。冷战期间，秘书长吴丹（U Thant）曾在美国与苏联之间进行斡旋，使解决古巴导弹危机的秘密渠道外交成为可能。在此后的几十年里，联合国在管理调解进程方面积累了无可匹敌的专业知识，同时也建立了开展大规模和平与稳定行动所必需的后勤和行政架构。川普政府去年也承认了这一点，当时它游说安理会授权联合国为海地的一支帮派镇压部队提供后盾。

尽管联合国在必要时仍然能够向当地部署大量人员，但对大规模多国和平行动——这是20世纪90年代和21世纪头十年初期联合国危机管理的标志——的需求可能仍将维持在较低水平。相反，下一任秘书长应该把重点放在更加低调、成本更低的危机外交形式上，把时间和精力用于在拥有否决权的大国与中等强国之间奔走斡旋，作为一个公正的建议和构想来源。这项工作将更多涉及幕后建立信任，而不是引人注目的公开突破。但是，如果联合国下一任领导人能够让世界相信该组织是一个可靠的和平缔造者，那么这可能为未来开展更加雄心勃勃的工作奠定基础。

盛宴结束了

重新聚焦于缔造和平，并不意味着联合国必须完全放弃所有其他目标。然而，该组织的领导人将需要明智地选择优先事项。2015年，联合国成员国商定了一套雄心勃勃的可持续发展目标，其中包括承诺到2030年在全球消除极端贫困。在与新冠疫情、乌克兰以及霍尔木兹海峡关闭相关的经济冲击之后，它们几乎没有可能实现这些目标。外交官们正在准备就2030年之后时期的一套新目标展开谈判。2015年的目标包括169项具体指标，分布在17个政策类别中，从“陆地生物”一直到和平、正义与安全；其极端复杂性使得围绕这一议程的主要内容争取政治和公众支持变得更加困难。

许多联合国成员国会希望保留这种多样化的倡议，甚至增加更多倡议。但是，下一任联合国领导人可能不得不呼吁制定一个更加精简的议程，以减贫、适应气候变化以及帮助各国抵御全球经济冲击为核心。许多发展中国家的外交官担心，较富裕的国家希望彻底抛弃发展议程；川普政府通过否定现有的发展目标，部分证实了他们的怀疑。就一份更加简短、界定更加明确的2030年后目标清单达成一致，可能有助于捐助国与发展中国家找到共同立场。

在气候变化以及新技术监管等全球挑战上，类似地降低雄心可能也是必要的。联合国目前推动就这些问题达成协议所偏好的方式，往往涉及过多的会议和声明。例如，去年有代表国家、私营企业和公民社会团体的5.5万人登记参加在巴西举行的联合国气候变化峰会。尽管这些宽泛的邀请名单可能显得具有包容性，但它们并不是实现明确决策的良方。

下一任秘书长需要思考，如何在没有所有这些大张旗鼓的活动情况下，就复杂的全球问题启动政策。回顾那些成功秘书长工作方式的外交官强调，他们都是与少数外交盟友谨慎制定重大政策。正如秘书长解决冲突的工作可能更多涉及幕后接触、更少涉及大规模部署蓝盔部队一样，他们围绕全球议题展开的外交也可能更多涉及低调的小型聚会，而更少举行超大型会议。这种方式也有缺点：联合国可以利用全球民意作为政治推动力，尤其是在强国对采取行动持谨慎态度的时候。可以肯定的是，有些时候，秘书长会希望激起全球公众舆论。但是，低调的联盟建设往往同样会更加有效。

重新组装大会

思考多边主义未来的专家经常想知道，需要怎样做才能让联合国重新走上正轨。一些人认为，该机构内部的矛盾最终将迫使成员国同意对其宪章进行全面审查，而这一激进步骤既可能缓解外交紧张局势，也同样可能加剧这种紧张局势。另一些人则推测，一场重大冲击——例如一次由人工智能支持、针对多个国家基础设施的灾难性袭击，或者一连串与气候相关的灾难——可能会震动各国政府，使其认识到开展多边合作的必要性。

下一任秘书长应该低调地为这类情景制定计划。如果以及当其中某种情景真的发生时，联合国准备得越充分，它就越具有相关性。与此同时，即将上任的联合国领导层需要重新赢得其所服务的各国政府和人民的信任，具体做法是证明联合国能够对全球冲突增加的趋势产生实际影响，更好地集中其外交和行动努力，并为务实解决全球问题提供一个平台。这个更加精简的联合国，或许正是世界所需要的联合国。