全球人工智能治理现状及其对美中峰会的影响 (一)

华盛顿特区战略与国际研究中心瓦德瓦尼人工智能中心的两位高级研究员，克里斯·柯林斯 (Chris Collins )和阿洛克·梅塔 (Alok Mehta) 昨天9月21日在《战略与国际研究中心》杂志发表分析报告－－“全球人工智能治理现状及其对美中峰会的影响”。克里斯·柯林斯是该中心非常驻高级研究员，同时也是加拿大维多利亚皇家路大学卡斯凯德研究所研究员。阿洛克·梅塔是该中心主任。请读其第一部分（一）：

执行摘要

最近几周，全球人工智能治理的三种截然不同的制度构想都取得了具体进展。6月，美国国务院主办了第二届“硅和平峰会”；几周后，联合国召开了“人工智能治理全球对话”；2026年7月16日，来自29个国家的代表在上海签署协议，成立世界人工智能合作组织，这是一个由中国主导、旨在围绕人工智能治理与全球南方国家展开接触的机构。

如今，在美国和中国准备举行具有里程碑意义的会谈、讨论人工智能安全之际，这些进展正被最近接连发生的一系列令人警觉的事件所掩盖。来自多家公司的自主人工智能智能体在测试过程中突破了限制。与此同时，来自领先人工智能实验室的研究人员正日益对其潜在危险发出警告。美国领先的人工智能实验室之一安思罗匹克发布了一份报告，详细说明了恶意行为者试图利用这项技术的各种方式，包括开发常规武器和研究危险病原体。安思罗匹克还呼吁该行业“控制前沿发展的节奏”，并单方面宣布决定在公司内部引入第三方评估人员；此后，开放人工智能和太空探索技术公司人工智能部门的领导层也表达了类似看法。总体而言，这些事件不仅提高了人工智能在峰会议程中的优先级，而且扩大了两国之间达成潜在协议的空间，同时也提升了寻找共同立场的重要性。

现在正是认真讨论全球人工智能治理和安全基本实践的时候，而即将举行的美中峰会为在这一领域取得进展提供了最重要的机会。

现在正是认真讨论全球人工智能治理和安全基本实践的时候，而即将举行的美中峰会为在这一领域取得进展提供了最重要的机会。然而，这种进展取决于美国能否以全面和持续的方式参与人工智能治理，无论是在国内还是国际上，无论是在峰会之前，尤其是在峰会之后。这意味着制定一个持久的国家人工智能治理框架，以此作为与国际伙伴进行讨论的基础；努力在人工智能问题上建立共识，既避免灾难性后果，又不妨碍人工智能竞争；专注于双方都能够接受的核查机制；并确保双边成果的设计方式能够使其被带入多边论坛。

引言

在六周时间里，三种截然不同的人工智能治理制度构想分别向前迈出了具体一步。

世界人工智能合作组织将作为一个总部设在中国的政府间组织运作，其目标是“促进人工智能领域的国际合作和全球治理，确保人工智能有益、安全和公平，从而促进其健康有序发展，造福全人类。”世界人工智能合作组织将在联合国体系之外运作，而且没有任何一个七国集团经济体或欧盟成员国加入该组织。

与此同时，联合国人工智能治理全球对话将成员国、学术界、公民社会以及私营部门的代表汇聚到日内瓦，讨论全球人工智能监管方式。

与此同时，华盛顿举行的“硅和平峰会”将人工智能和半导体供应链倡议扩大到24个伙伴国家，并发布了一份“人工智能联合声明”，承诺建立“促进增长、推动人工智能创新的监管环境”。

综合来看，这些事件体现了全球围绕人工智能治理展开讨论的一个决定性特征：当前争论的重点，与其说是规则本身的实际内容，不如说是谁将制定这些规则，以及哪些国家将遵循哪一种方式。这场争论的核心是美国和中国之间的地缘政治竞争——这两个全球主要大国在人工智能监管问题上采取了截然不同的方式。

当前争论的重点，与其说是规则本身的实际内容，不如说是谁将制定这些规则，以及哪些国家将遵循哪一种方式。

过去几年，中国共产党一直专注于建立一套在国内控制人工智能的治理体系，同时推动人工智能能力的发展和部署。如今，中国正在向海外推广这种人工智能监管模式，并将其与开放权重模型、人工智能培训项目、基础设施以及交钥匙式技术解决方案结合起来。通过这样做，中国正在将自己定位为全球人工智能治理的另一种选择，其目标对象是那些可能认为西方人工智能治理框架难以获得或缺乏吸引力，并且由于贸易和发展政策变化而日益疏远美国及其盟友的国家。

相比之下，美国在国内对前沿人工智能的监管基本上采取了一种被动应对的方式。在川普政府领导下，美国政府担心对人工智能实施过度监管可能会减缓这项技术的发展，因此一直积极反对各州监管人工智能的尝试。正如“硅和平峰会”所显示的那样，由华盛顿召集的人工智能国际会议已经从安全问题转向关注主权、投资和应用。

然而，美国领先人工智能实验室最近发布的更强大模型，使行政部门重新加大了人工智能监管力度，尤其是考虑到这些模型所带来的网络安全风险。这还包括临时使用出口管制来监管人工智能模型的获取、实行自愿的发布前安全测试制度，以及提出仿照加利福尼亚州、伊利诺伊州和纽约州已经通过的州法律制定的新前沿人工智能监管法案。

本文认为，美国正在一场争夺全球人工智能治理领导权的制度竞赛中展开竞争。本文考察中国国内的人工智能监管制度，以及这一制度如何塑造中国围绕人工智能开展的国际活动。随后，本文参照“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行的先例，对世界人工智能合作组织进行评估，并审视目前多边人工智能框架的接受情况。一个关键发现是，许多中等强国并没有在全球人工智能监管争论中选择阵营，而是什么都加入。例如，哈萨克斯坦在八周之内既签署了世界人工智能合作组织协议，也签署了“硅和平宣言”。这表明，竞争领域仍然是开放的，争夺全球人工智能治理领导权这场全球竞赛的结果尚未尘埃落定。

本文最后就即将于9月24日举行的美中峰会提出建议。在这次峰会上，人工智能监管将成为议程上的重要内容，这既是此前会晤所作承诺的延续，也是因为人工智能模型所带来的安全问题日益严重——这些模型不仅拥有先进的网络能力，而且已经多次突破限制，侵入现实世界的网络基础设施。至关重要的是，这次峰会不仅将成为衡量美国在多大程度上认真对待人工智能治理的一项指标，而且还可能为下一代多边人工智能讨论确立基本规则。华盛顿还必须在北京已经选择的领域——例如能力建设、获取渠道和制度成员资格——竞争塑造全球人工智能治理规则，而不能仅仅关注人工智能供应链。

人工智能治理架构之争

自2022年11月聊天生成预训练转换器的推出将人工智能带到公众关注的最前沿以来，围绕应当如何治理这项技术已经展开了大量争论。前沿模型是否应当在部署前接受审查？多大的计算能力门槛才界定一个应受监管的模型？自愿性安全框架是否足够，还是必须实行具有约束力的义务？尽管某些司法管辖区已经对其中一些问题进行了监管，但各国对于应当如何处理这些问题尚未形成明确共识。与这些问题同时出现的，还有一个平行且同样重要的问题：如果存在这样的机构，那么哪些机构将有资格回答这些问题，它们又将代表谁发言？

最近发生的事件凸显了这场讨论的重要性。2026年7月，谷歌深度思维联合创始人德米斯·哈萨比斯爵士（Sir Demis Hassabis）发表了一篇文章，呼吁建立一个由美国领导的全球框架来监管人工智能。哈萨比斯提出，可以仿照美国金融业监管局建立一个新的人工智能“标准机构”，为前沿人工智能模型制定评估规程，“无论其原产国为何”。这一提议建立在其他有关设立监管机构监督人工智能的呼吁之上，这些监管机构以现有机构为范本，例如开放人工智能首席执行官萨姆·奥特曼（Sam Altman）多次提到国际原子能机构，以及安思罗匹克首席执行官达里奥·阿莫代伊（Dario Amodei）提出采用美国联邦航空管理局模式的建议。

哈萨比斯的文章发表数日后，中国国家主席习近平（Xi Jinping）在世界人工智能大会上发表主旨演讲，呼吁所有国家“携手构建公平公正的全球人工智能治理体系”，并重点介绍了新成立的世界人工智能合作组织。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）出席了此次活动，这表明其与联合国自身的人工智能监管议程具有一致性。

从许多方面来看，世界人工智能合作组织的成立与哈萨比斯的宣言代表着对同一种权威提出的相互竞争的主张：领导全球采取措施，确保新的人工智能技术安全。从地缘政治角度来看，这些相互竞争的主张可以被理解为美中战略竞争的一部分，一些人将这种竞争称为“人工智能冷战”。

美国在参与围绕人工智能治理展开的全球竞争时拥有显著优势：领先的人工智能模型由美国研究实验室开发，美国在计算基础设施方面占据主导地位，而且美国在政府、产业界和学术界拥有一个由盟国技术机构构成的深厚网络。此外，美国在人工智能私人投资以及人工智能相关私人创业活动方面位居世界首位。

然而，在围绕人工智能监管展开的全球讨论中，美国也存在一些结构性劣势。一个主要问题是，华盛顿没有一套可以向外输出的国内人工智能监管框架：目前美国联邦人工智能政策仍然刻意采取放松监管的方式，对前沿人工智能的监督通过不定期干预进行，而不是通过常设规则进行。

在全球层面，“硅和平”是美国用于与其他国家就人工智能问题进行接触的主要国际机制，但其组织核心是供应链安全，而不是治理。“硅和平”并不声称要推进一项全球人工智能政策议程；相反，它侧重于确保美国及其盟友能够共同保障一条完整的端到端先进人工智能技术供应链。此外，与世界人工智能合作组织不同，“硅和平”并不是一个正式组织：它是一个联盟，通过峰会、宣言和各国监管工具进行协调，而不是一个拥有秘书处和成员资格规则、以条约为基础的政府间组织。

随着世界人工智能合作组织成立，中国声称，它正在为世界各国提供一个参与制定人工智能监管规则的席位。相比之下，美国主要向盟国提供资本获取渠道以及进入美国人工智能供应链的机会。但是，如果围绕人工智能监管展开的全球竞争正在演变成一场关于哪些机构将制定规则以及哪些国家将遵循这些规则的竞争，那么美国目前的做法是不充分的。而世界人工智能合作组织的制度结构及其一套已经建立的外交程序，可能会赋予中国显著优势。

如果围绕人工智能监管展开的全球竞争正在演变成一场关于哪些机构将制定规则以及哪些国家将遵循这些规则的竞争，那么美国目前的做法是不充分的。

为了理解全球人工智能监管环境的前景，本文首先从中国的人工智能治理战略入手。中国监管人工智能的方式可能是最有可能决定全球人工智能治理是否以及在多大程度上分裂成相互竞争阵营的因素之一。随后，本文转向美国可以采取哪些应对措施，包括在美中双边峰会上可以采取的措施。

中国国内的人工智能监管制度

中国对待人工智能的方式，与其早先对待互联网的方式一样，被称为“控制、利用、治理”。“控制”是指中国共产党控制人工智能的言论、意识形态和政治层面。“利用”是指引导一种新技术服务于经济增长。“治理”是指管理这项技术所产生的下游社会影响，例如它对劳动力市场的影响。中国共产党还把人工智能置于中国“十五五”规划（2026—2030年）的核心位置，将这项技术视为促进经济增长和推动产业发展的关键。

在这一背景下，中国目前的人工智能政策可以被理解为受到两股相互矛盾力量的塑造：（1）国家对这项技术的控制；（2）中国人工智能能力的发展与增长。在国内，对人工智能的监管主要集中于保护国家权力、确保意识形态符合中国共产党的核心价值观、控制具有政治争议性的内容，以及维持社会稳定。

值得注意的是，中国没有一部专门针对人工智能的独立法律。相反，北京通过一系列有针对性的行政法规来治理人工智能，这些法规叠加在现有的网络安全、数据安全和个人信息保护法律之上。中国国家互联网信息办公室是负责人工智能治理的主要政府机构，并负责协调和执行中国国内的人工智能监管规定。

迄今为止，中国对人工智能的监管一直针对那些随着商业重要性上升而出现的具体人工智能应用。例如，2026年4月，中国国家互联网信息办公室和其他政府主管部门发布了一项针对提供“类人”互动的人工智能服务的监管规定。2026年5月，中国国家互联网信息办公室与国家发展和改革委员会以及工业和信息化部共同发布了一套监管人工智能智能体的指导方针。

虽然中国目前的许多人工智能监管规定都集中于具体应用，但中国政府也正在准备一部全面、独立的人工智能法律。中国国务院于2026年5月在其年度立法工作计划中宣布了制定这部法律的计划。观察人士指出，这种新的人工智能治理方式既反映出北京已经认识到需要采取一种全面、统一的国内人工智能治理方式，也反映出北京认识到，哪些国家较早确立人工智能监管标准，哪些国家就可能在围绕全球人工智能治理展开的讨论中拥有重大影响力。

最后，虽然中国目前的人工智能监管规定在社会稳定、信息控制和意识形态内容方面十分严格，但在如何处理重大人工智能安全风险方面，它们与美国及其他西方国家的监管规定有所不同，例如自主人工智能黑客攻击，或者化学、生物、放射性和核风险。例如，在2026年发布的10个中国开发的前沿人工智能模型中，只有5个公布了安全评估，而这在美国人工智能实验室属于标准做法。这反映出中国监管体系赋予意识形态可信度的权重高于潜在的灾难性风险。

这意味着，在重大人工智能安全风险治理方面，北京与华盛顿的同行之间存在很大距离：中国人工智能实验室面临大量国内监管要求，而且普遍预期政府将采取进一步行动，但它们并不像美国实验室那样针对前沿风险进行同等程度的自愿测试。尽管如此，对这些前沿风险的讨论正在中国国内人工智能安全讨论中获得越来越多的关注，中国人工智能专家也正在日益加强对这些风险的分析。