欧洲隐藏的贸易优势

今天9月14日，约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院安德鲁·W·梅隆副教授乔纳斯·纳姆（Jonas Nahm）在《外交事务》杂志发文－－欧洲隐藏着贸易优势。他提醒欧洲精英们：缓慢而稳健者赢得谈判。请君一阅：

欧洲政策制定者并非没有注意到其中的讽刺意味。当美国总统川普拼命四处寻找第51个州——加拿大、格陵兰和巴拿马在过去一年里全都说了不——欧盟的入盟候选队伍却达到了几十年来最长的程度。尽管川普政府指责欧洲正在经历文明衰落，但欧盟入盟谈判正在以自该集团2004年上一次大规模扩张以来从未见过的紧迫速度推进。九个国家拥有欧盟正式候选国地位，其中包括摩尔多瓦、黑山和乌克兰。其他国家也在考虑加入。今年8月，已经属于欧洲经济区并享有许多欧盟成员国待遇的冰岛举行全民公投，以52.8%对47.2%的微弱多数投票决定不重新启动加入欧盟的谈判。与此同时，2020年退出欧盟的英国正在投入大量政治资本，试图重建其退出时放弃的经济关系。

与此同时，其他数十个国家正在寻求与布鲁塞尔建立更紧密的经济联系。欧盟今年1月与印度和南美贸易集团南方共同市场结束了贸易谈判，3月与澳大利亚结束了贸易谈判，并于去年9月与印度尼西亚结束了贸易谈判。达成新经济协议的这种速度前所未有，部分是对美国政策反复无常的回应。但它也显示出全球越来越认识到，尽管欧盟行动相对缓慢，但它所签署的协议是可靠的。在一个充满不稳定的时代，它的官僚程序和制度惰性出人意料地正在证明是一项资产。

洪水之后

川普于2025年1月上任时，带来了一套关于美国经济杠杆的新理论。美国是世界上最大的进口市场。他认为，贸易伙伴需要进入美国消费者市场，超过美国需要获得它们的商品。只要以足够强大的力量利用这种不平衡，就能够在贸易流动、投资以及管理全球竞争的规则方面迫使对方作出让步。他施加这种力量的手段就是关税，而关税实施的速度和规模震动了全球市场。

最初，美国经济杠杆似乎得到了正确的判断，因为随后达成了许多框架协议。但这些协议是行政行动的产物——未经国会批准，而且建立在法院已经提出质疑的法律授权之上。当最高法院今年2月裁定这些关税违法后，政府以另一项法定授权赋予的关税取而代之。英国等为了达成协议而作出让步的国家发现，它们对于协议条款的确定程度并不比以前更高。越来越明显的是，美国的贸易政策可能而且将会在一夜之间发生变化。本应产生杠杆作用的反复无常，反而变成了一种永久状态，削弱了美国的地位。

事实上，一年之后，结果并不是总统所预测的那样。尽管美国实行了几代人以来最高的实际关税税率，但2025年美国商品贸易逆差仍达到创纪录的1.24万亿美元。2026年前几个月，逆差有所收窄，但7月又扩大至1196亿美元，比12个月平均水平高出31%。关税确实改变了美国人从哪里购买商品，美国对华贸易逆差也有所下降。但其中很大一部分贸易只是被转移，而不是被减少——美国目前最大的三个商品贸易逆差对象是墨西哥、台湾和越南。

与此同时，承诺中的制造业回流并没有到来。在2025年的大部分时间里，制造业减少了数万个就业岗位，尽管该行业在2026年已经开始温和复苏，但总就业人数仍然只略高于关税生效时的水平。现在已经很明显，企业不会因为一次为期90天的关税暂停，或者一个其条款可能无法经受下一道行政命令的框架，就去建设工厂。再一次，本应产生杠杆作用的不确定性适得其反。美国全国制造商协会在2025年期间调查的制造商中，超过四分之三将贸易政策的不确定性列为他们最担忧的问题。

贸易伙伴也得出了自己的结论。美国最大的贸易伙伴加拿大在美国政府提出最后一刻的要求后，于今年8月暂停了贸易谈判，总理马克·卡尼（Mark Carney）称这些要求在经济上不合理且不公平。在解释自己退出谈判的决定时，卡尼表示，美国的做法已经“令人对任何协议的可靠性产生质疑”。各国政府和投资者现在必须永久地把美国行政部门自由裁量权所带来的风险计入成本。无论谁在2028年赢得总统大选，与美国签署的正式贸易协议都不再能够提供任何确定性，保证其中的具体条款在中期内保持不变。

缓慢而稳健

面对这种战略所造成的不确定性，越来越多的国家已经开始把目光投向其他地方。它们的目光越来越多地落在欧洲——世界第二大消费市场——身上。几十年来，对于欧盟作为经济伙伴的标准批评一直是，它行动太慢、太受规则束缚，而且由于必须在其27个成员国之间寻求共识而受到太多掣肘。这种批评并没有错。但是，使欧盟决策复杂化的这些规则，是为了解决一个具体而困难的问题而设计的：如何使经济一体化能够在一个各国经济实力极为悬殊的大陆上成为可能。那些拖慢进程的规则也确保法国和德国不能简单地凌驾于荷兰之上，也不能向葡萄牙发号施令。这是大型经济体为了让小型经济体加入而付出的代价。单一市场的规则——公平竞争环境、共同的对外贸易政策以及欧洲法院的司法管辖权——旨在通过保证实力更强大的国家不能说了算，使成员国资格对实力较弱的国家具有吸引力。没有人预料到，在一个由反复无常和行政权力塑造的世界里，这些同样的规则最终竟会成为一种资产。

单一市场的规则平等约束每一个成员国。法国不能单方面给予本国产业优惠待遇。德国不能因为一个新政府认为共同的对外贸易政策不方便，就推翻这一政策。当欧洲各国政府希望迅速采取行动时，令它们感到受挫的那些约束，也正是使欧洲承诺持久可靠的那些约束。任何一次选举都无法推翻这些规则。任何一道行政命令都无法在一夜之间强加新的条款。因此，根据布鲁塞尔规则达成的协议，与根据华盛顿规则达成的协议相比，提供的是一种不同类型的保障。在欧盟，贸易协议必须由欧盟委员会进行谈判，获得欧洲理事会成员国合格多数的批准，并最终获得欧洲议会同意，才能全面生效。只有在欧盟委员会进行正式调查之后，才能征收新的防御性关税，而这种调查受到法定期限约束，并且必须由欧洲产业受到损害的证据触发。在布鲁塞尔，不存在类似第301条款或第232条款这样的行政权力；这些权力允许美国总统随意加征或取消关税。约束法国和德国内部行为的同一种逻辑，也塑造了欧盟如何与外部世界打交道：它是一个受规则约束的伙伴，而不是一个凭借实力设定条件的伙伴。

英国尝试了一种不同的做法。包括时任首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）在内的领导人认为，以英国的规模和贸易关系，在欧洲规则之外可以做得更好，因此英国于2016年投票决定退出欧盟。此后，英国企业发现，那些曾经让人感到受到束缚的规则，原来是起着支撑作用的。英国政府的预算责任办公室估计，脱欧使英国与欧洲的贸易减少了15%，并使其经济生产率降低了4%——相当于每年损失约1350亿美元。脱欧的主要倡导者曾声称，一项全面的美英自由贸易协议肯定会到来，但它从未出现。取而代之的是2025年5月达成的一份四页、不具约束力的框架，该框架降低了一定配额英国汽车出口的关税，并在航空航天领域提供了一些减免，但仍受到定义美国贸易政策的同一种反复无常的影响。伦敦现在正朝另一个方向前进，就农业、能源和国防领域与布鲁塞尔进行更密切的监管协调谈判。这些都是朝着重建英国曾经主动放弃的经济关系迈出的有限步伐。

经久耐用

当各国与欧盟签署协议时，它们实际上是在加入一个以维护规则和稳定为核心目的的体系，而这个体系的设计目标就是超越任何成员国的政治周期而长期存在。进入拥有4.5亿消费者的欧盟单一市场，本身就具有价值。较少受到关注的是与之相伴的制度框架所具有的价值。这种经济力量并不是欧盟刻意着手打造的那种力量，因此，它似乎并没有认识到自己拥有什么。2025年，这种缺乏认识的情况表现得十分明显：由于担心爆发贸易战，布鲁塞尔浪费了自己的杠杆，并批准了与华盛顿达成的一项明显失衡的框架。根据这项协议，欧盟接受了对其大多数出口商品征收15%的关税，并承诺进行数千亿美元的能源采购和投资。

态度可能正在发生变化。2026年2月，欧洲理事会主席安东尼奥·科斯塔（António Costa）宣布，单一市场是欧洲的“超级力量”，欧盟则是“那些希望在日益充满挑战的地缘政治环境中建立可靠、可预测和以规则为基础的伙伴关系者值得信赖的伙伴”。各国正在向欧盟靠拢，不仅因为其市场规模，还因为它提供的条件具有持久性。印度外交部长苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）在签署欧盟—印度贸易协议后直截了当地说：“在一个多极且充满不确定性的世界里，印度—欧盟伙伴关系将成为稳定和韧性的一个因素。”

进一步的证据就在这些协议本身之中。例如，欧盟与南方共同市场达成的协议于今年5月暂时生效，它是在经过超过25年的谈判后最终签署的。这是布鲁塞尔有史以来达成的最大贸易协议，在欧洲与南方共同市场四个经济体——阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭——之间建立了一个拥有超过7亿人口的贸易区。欧盟原本就是该地区最大的外国投资者，截至2023年，在这四个经济体的投资达到4530亿美元。但是，两大集团之间目前每年超过1250亿美元的贸易额，预计到2040年将增长40%。这项协议仍然需要获得欧洲议会同意以及欧洲法院审查，才能正式生效。与可以在一夜之间被推翻的行政协议不同，欧盟的贸易承诺在成为永久性承诺之前，必须经历一道道制度审查关卡。当巴西批准这项协议时，总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）并没有把它描述为一项贸易政策成就，而是称其为在一个单边关税时代对多边主义的再次确认。他宣称：“在单边主义孤立市场、保护主义抑制全球增长之际，两个共享民主价值观并共同致力于多边主义的地区选择了一条不同的道路。”

欧盟恰恰拥有这个动荡时刻所需要的那种稳定性。

布鲁塞尔还在经过近十年的谈判后，于2025年9月与印度尼西亚达成了一项协议。这项协议涵盖东南亚最大的经济体及其2.8亿人口，取消了双方贸易商品中98%的关税。至关重要的是，印度尼西亚同意取消电动汽车和可再生能源供应链中的本地成分要求——对于一个一直利用这些要求吸引制造业投资的国家来说，这是一项重大让步。欧盟贸易委员马罗什·谢夫乔维奇（Maros Sefcovic）在签署协议时将其描述为“一个明确的信号，表明在一个保护主义日益抬头的世界里，欧盟和印度尼西亚正在选择开放与伙伴关系……”

或许是意识到自己拥有某种有价值的东西，布鲁塞尔此后提高了自己的雄心。欧盟与澳大利亚的谈判始于2018年，并于今年3月结束，将一项贸易协议与安全和防务伙伴关系结合起来。这种组合使欧盟能够优惠获取澳大利亚的锂、锰以及其他对电动汽车电池和可再生能源供应链至关重要的关键矿产。澳大利亚总理安东尼·阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）称，这将在“日益不确定的全球贸易环境中”增强韧性。

近期这些协议中最雄心勃勃的一项，是今年1月与新德里最终敲定的协议，为近20年前开始的谈判画上句号。这项协议向布鲁塞尔的出口商品开放了一个拥有近15亿人口、每年增长约7%的市场。印度对欧盟机动车征收的关税此前超过100%，今后将降至最低10%。目前最高达到44%的机械、化学品和药品关税将大部分取消。高达150%的葡萄酒关税将降至20%至30%之间。预计到2032年，这项协议将使欧盟对印度的出口翻一番。在服务业方面，欧盟向印度作出了其有史以来给予任何贸易伙伴的最佳开放条件，向印度企业开放144个子行业；印度则相应向欧洲企业开放102个子行业。双方还在这一经济方案之外同时签署了安全与防务伙伴关系。印度的动机显而易见：随着美国对印度商品征收的关税达到50%，新德里正在寻求开辟新市场，并降低自身面对华盛顿贸易政策时的脆弱性。印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）表示，这项协议“有望创造前所未有的机会，并开辟新的增长与合作途径”。与此同时，用欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）的话说，欧盟寻求“在全球贸易被武器化之际减少战略依赖”。双方都得到了自己所寻求的东西。

没有什么是完美的

当然，问题依然存在，而且许多欧洲经济体都在苦苦挣扎。2025年，欧洲的外国直接投资下降了7%，这是地缘政治不确定性所推动的全球范围内更广泛收缩的一部分。制造业占欧盟国内生产总值的比重已从2000年的17%下降到今天的14%。今年3月提出的《工业加速法案》设定了一个目标，即到2035年将这一比例提高到20%。但是，实现这一目标需要在多个选举周期中保持持续的政治意愿，也需要目前尚未完全具备的制度能力。

欧洲经济体还受到中国出口激增的威胁，而美国关税在一定程度上促使这些出口转向欧洲。法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）将这股高质量但价格低廉的中国商品洪流形容为关系欧洲制造业生死存亡的问题。欧盟发现自己同时处于两种位置：一方面，它是那些正在重组自身经济关系的国家眼中具有吸引力的贸易伙伴；另一方面，它又成为中国经济体系所产生、且无法在国内消化的过剩产能的流入目的地。如何处理这种紧张关系——既保持足够开放以维持自身可信度，又实行足够的保护主义以维持国内对这种开放的政治支持——是欧洲产业政策面临的决定性挑战。

欧洲内部也存在着日益上升的政治风险。欧盟作为贸易伙伴的可信度取决于其制度架构的持久性——单一市场规则、欧洲法院的司法管辖权以及共同的对外贸易政策。事实证明，与美国贸易政策相比，这些制度更能够抵御单一选举周期所带来的变化。改变欧盟的制度架构，需要许多成员国在相当长的一段时期内持续形成政治多数。尽管这是一个重大挑战，但对欧洲一体化项目持怀疑态度的政党不断崛起，并不能令人安心。德国选择党在2025年获得了超过20%的德国选票；法国的国民联盟虽然已经放弃了退出欧盟的主张，但现在公开开展竞选活动，要求确立本国宪法相对于欧盟法律的优先地位，并从内部挑战布鲁塞尔的监管权力。这些政党的纲领各不相同，但两者都指向把权限重新收归各国政府、削弱欧洲法院的司法管辖权，以及放松那些使欧盟对外部伙伴作出的承诺具有可信度的共同规则。如果这些态度随着时间推移在多个成员国持续存在，它们可能侵蚀使欧盟成为如此有价值伙伴的制度架构。

最后，欧盟还面临严重的地缘政治脆弱性。一个要求27个成员国达成共识的体系，并不是为迅速应对危机而建立的，而且该集团仍然受到能源危机挥之不去的影响、俄罗斯侵略的阴影以及围绕中东战争的内部分歧所困扰。当事态要求具备地缘政治上的灵活应变能力时，欧盟制度上的缓慢就是一种负担，而不是一种资产。

第三条道路

传统的假设一直认为，以美国为首的秩序发生分裂，将产生在两个集团之间作出选择的局面——一个围绕华盛顿组织起来，另一个围绕北京组织起来。这种假设最终可能仍会被证明是正确的。但还存在另一种可能性。它所出现的不是一个集团，而是一个由相互重叠的双边、诸边和区域间协议构成的网络，这些协议把贸易组织进长期安排之中，旨在降低关税，把供应链关系纳入具有法律约束力的框架，并通过市场准入而不是胁迫来扩大共同规则的适用范围。布鲁塞尔最初并没有打算建立这样一个网络。它与澳大利亚、印度、印度尼西亚和南方共同市场达成协议，各自都有针对每一组关系的具体原因。但是，把这些协议放在一起看，它们正开始形成某种更宏大的东西。华盛顿并没有被排除在这一架构之外。但是，如果未来某届美国政府选择参与其中，它将是在并非由自己制定的规则条件下参与。这不是华盛顿所习惯的位置。

如果这样一个网络被证明能够持久存在，它将表明，仍然存在一种组织全球经济的方式，可以产生其自身形式的可靠性与信任，并按照不同于北京或华盛顿所提供模式的原则运作。长期以来，欧盟一直因为其制度上的谨慎和复杂而受到嘲笑，但事实证明，它恰恰拥有这个动荡时刻所需要的那种稳定性。布鲁塞尔必须认识到这一优势，并把其制度框架的持久性视为一种经过深思熟虑加以运用的资产，而不是一种偶然形成的特征。其影响远远超出布鲁塞尔。观察当前局势的各国可能会得出结论，认为行政权力的灵活性以及将经济关系武器化的意愿，是一个动荡世界中的权力通货。欧盟的经验表明，事实并非如此。