地方自治与宪政转型：以税制改革为起点
推动中国的宪政转型，不能仅从宪法文本出发，更重要的是培育公民意识。宪政的核心不只是制定一部形式上的宪法，而是通过权利保障、权力分立、公共责任和制度化监督，使政府不能任意行使权力。宪政秩序需要社会中存在相对独立的权利主体，也需要政府内部存在可以彼此制约的权力层级。地方自治正是在这两个方面发挥作用：它一方面把公共事务交给更接近居民的地方处理，而另一方面为地方社会保留组织、表达和监督的空间。
中国的政治和历史长期以“大一统”为终结和稳定模式，这是“溥天之下，莫非王土”政治理念和儒家“家国同构“观念的必然结果。中国的“大一统”，不只是领土统一，也包括政治权力、行政规范和社会秩序的高度集中。它在特定历史条件下有助于维持广土众民国家的秩序，防止地方割据，但也容易把地方视为中央权力的执行末端，把个人视为国家整体中的服从者。当政治秩序主要依靠自上而下的命令维系时，地方社会缺乏独立的公共权力，个人权利也难以从国家权力中分化出来。
现代宪政所要求的自由和平等，与传统的身份秩序存在明显差异。自由意味着个人具有不因身份而被任意支配的空间；平等意味着公共权力必须以一般规则而非私人关系或等级身份为依据。传统的“家国同构”观念则倾向于把家庭伦理扩展到政治领域，将国家理解为更大的家庭，将服从、忠诚和等级秩序置于个人权利之前。如果要建立现代公民社会，就必须在政治制度上确立个人权利优先、公共权力受限和政府对居民负责的原则。
问题在于，中央集权与个人权利之间并不仅仅停留在抽象的观念冲突层面，它有具体的制度载体。税收就是其中最重要的载体之一。政府通过税收获得持续运行的资源，居民则通过纳税承担公共成本。税收如果由中央集中征收，再通过行政命令向地方分配，地方政府就更容易首先对上级负责；税收如果有相当部分由地方依法征收和使用，地方政府就必须面对本地纳税人，解释公共支出，接受地方公共机构和居民的监督。由此可见，财政关系决定了政府究竟主要向谁负责，也决定了地方自治是真实权力还是行政委托。
中央政府和地方政府间的财政关系可概括为支出责任划分、收入划分和财政转移支付三个方面。这三个方面构成地方自治的财政骨架。只有收入来源相对稳定，地方才有能力承担公共事务；只有支出责任边界清晰，地方才不会在缺乏财源的情况下被动承担任务；只有转移支付规则公开、稳定且受到监督，地区间平衡才不会转化为上级对下级的随意控制。
因此，地方自治是中国走向宪政秩序的重要中间环节，而税制改革则是地方自治最现实、最可操作的起点。
一、地方自治是宪政转型的中间阶段
（一）地方自治不同于地方行政分权
地方行政分权是中央把部分事务交给地方办理，地方的权限、人员和经费主要由中央决定。地方自治则要求地方居民在法律框架内处理本地公共事务，并对地方公共机构拥有持续的参与和监督权。二者表面上都表现为权力下放，实质却不同。行政分权强调效率和管理，地方自治强调权利、责任和公共参与。
如果中央可以随时收回地方权限，地方政府只能依靠上级授权；如果地方财政主要来自中央拨款，地方政府就必须优先满足上级考核；如果地方预算缺乏实质作用，居民也就没有稳定的制度渠道来影响地方公共政策。这样的地方并非自治，而是中央行政体系的末端。
地方自治至少包含四个相互联系的要素。第一，地方有明确的法定权限，中央不得任意干预。第二，地方有相对稳定的自有财源，能够为本地公共服务承担责任。第三，地方公共预算公开透明，居民能够知道税收从何而来、用于何处。第四，地方居民有制度化的参与和监督渠道，包括地方人代会、听证、信息公开、行政诉讼和选举等。财政自主是其中的基础，因为没有财源的权限最终只能停留在纸面上。
（二）地方自治可以避免集权与分裂的循环
中国近代以来反复面临一个两难：中央权力过强，地方和个人缺乏自主空间；中央权力过弱，又容易出现地方割据、社会冲突和秩序崩解。每一次严重危机都可能把政治选择压缩为两个极端：要么重新集中权力以恢复秩序，要么在中央失去控制时陷入分裂。分裂之后，社会又往往因安全和统一的需要，重新接受强大的中央权力。如此循环，地方自治和公民权利始终缺少持续成长的时间。
地方自治提供的是第三条路径，即“权力可以分散，但国家不必解体”。中央保留外交、防务、统一货币、全国性市场规则、跨区域基础设施和基本权利保障等职能；地方在教育、卫生、城市建设、地方警务、社区服务和部分经济事务上拥有较大自主权。中央不必包办一切，地方也不必走向政治分离或分立。
这种结构要求中央权力是有限的，而不是消失。一个有限而有能力的中央，可以处理地方无法单独完成的事务，调节地区间的不平等，防止地方政府侵害基本权利，也能维护共同市场和国家安全。地方自治因此不是中央权力崩溃后的自然结果，而应当是通过法律和财政制度有序建立的权力分配。
（三）地方自治能够培育公民能力
宪政制度的根本在于普通人有理解和参与公共事务意识、有承担地方公共成本的意愿和参与公共决策的能力。地方层面的公共问题最接近日常生活，居民更容易观察政策结果，也更容易判断政府是否有效。道路、供水、教育、医疗、住房、环境和治安，都会把抽象的权利转化为具体经验。
地方自治的重要意义就在于，它使居民从被管理者转变为公共事务的参与者。居民不再只是等待上级发放资源，而是通过纳税、投票、议事、监督和诉讼影响地方政府。地方政府也不再只对上级负责，而要向本地居民说明政策理由，接受预算审查，回应公共诉求。久而久之，社会会形成一种与“臣民”不同的公民意识：公共权力不是恩赐，公共服务也不是行政施舍，而是以税收和权利为基础的制度关系。
二、财政自主权是地方自治的物质基础
（一）财权、事权与责任必须相互匹配
地方自治首先是权力自治，但任何持续的权力都需要稳定的财政来源。地方承担教育、卫生、社会保障、城市维护、基层治理等事务，却没有相应的稳定税源，就会产生三个后果。其一，地方只能依赖中央转移支付，地方政策容易服从上级指令。其二，地方会寻找预算外收入，包括土地出让、行政收费和各种融资。其三，地方政府面对的是多重压力：既要提供公共服务，又要完成上级发展目标，还要弥补财力缺口。财政风险最终可能转化为公共服务不足、债务扩张和政府信用下降。
从公共财政原则看，中央适合承担具有全国性、跨区域性和宏观稳定性的事务，例如国防、外交、货币、重大基础设施、全国统一市场规则和基本社会保障标准。地方适合承担受益范围主要限于本地、居民能够直接评价、政策需要因地制宜的事务。中央与地方之间如果不能清晰划分事权，地方就会出现“有责无权”或“有权无责”的问题。
（二）1994年的分税制改革削弱了地方财力
1994年的分税制改革是在财政收入占国内生产总值比重下降、中央财政调控能力减弱以及财政管理体制不够规范的背景下展开的。这主要是在时任国务院副总理朱镕基的主导下完成的。改革的主要目的是增强中央宏观调控能力，建立中央税、地方税和共享税体系，并实行分级预算和规范的转移支付制度。从国家能力建设的角度看，这项改革具有明显的合理性。它统一了税制，减少了地方越权减免税，强化了税收征管，也为全国市场和宏观政策提供了更稳定的财政基础。
分税制的核心，不只是把税收分成中央税和地方税，更重要的是重新划定中央与地方的财权、事权和管理边界。具体来看，增值税成为中央与地方共享税，其中中央分享75%，地方分享25%；消费税则主要归中央。与此同时，中央税务机构和地方税务机构分设，税收征管从地方财政包干逐步转向制度化、垂直化管理。改革还要求建立分级预算、分级金库和更加规范的中央转移支付制度。
这套制度直接改变了中央财政的收入结构。相关统计数据显示，1994年分税制实施后，中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前的约22%跃升至55.7%。这不是普通调整，而是一次中央财政能力的极大加强。中央重新拥有了调节宏观经济、推动重大项目和实施全国性政策的资源基础。在原有的地方财政包干体制下，地方发展经济能获得更多财力。分税制之后，地方财政收入与支出之间出现很大缺口。教育、卫生、社会保障、城市建设等公共服务责任仍主要由地方承担，而地方稳定掌握的税源相对有限。
（三）分税制中止了中国政治改革的进程
世界大多数国家都实现分税制，以规范中央政府和地方政府的税收来源和事权，建立清晰、规范的财政关系。问题在于，1994年之后中国的分税制中央分成比例过高，地方政府事权过重。这就形成了一个重要结果：中央拥有更强的财政收入汲取能力，地方却需要承担大量直接面对民众和公共事务的支出。近年来，地方一般公共预算支出占全国一般公共预算支出的85%。地方政府既不能简单减少公共服务，也不能轻易摆脱发展目标，于是只能寻找预算外收入和融资渠道。弥补税收缺口就只能主要依赖中央政府的转移支出和土地征用出让金。近年来，中央对地方转移支付规模在 10.3 万亿至 10.4 万亿元以上，而地方一般公共预算支出在 25 万亿元左右，转移支付占地方总支出的比例约为 41%-44%。在2010-2021年在房地产市场火爆时期，土地出让收入通常占地方一般公共预算本级收入的40%-50%。近些年房地产市场衰退，但土地出让收入占地方一般公共预算本级收入的比例仍然保持在30%左右。地方政府对土地出让收入、地方融资平台以及对房地产和基础设施投资的依赖，正是在这种制度压力下逐渐发展起来的。
从政治后果看，分税制显著增强了中央的收入汲取和再分配能力。中央掌握较大财源后，可以通过转移支付、专项资金、重大项目审批和全国性政策影响地方发展方向。这对于保持宏观稳定、扶持欠发达地区和应对全国性危机具有积极作用。然而，它也导致地方政府对中央形成制度性依赖。地方政府如果主要通过争取上级资源来完成公共事务，就会更重视与上级的关系，而不是与本地纳税人的契约关系。
这导致中央重新获得经济集中权，从一个相对分散的经济决策机制重新回归到集中决策的机制。为江胡时期，政治上的重新集权打下了物质基础。地方政府为了获得中央政府的财政转移支出和获得中央对重大项目投资的审批和投入，就必须完全听从中央政府的权力支配。
推行分税制改革的理由之一是先前的地方财税包干制形成了“诸侯经济”。形成了地方保护主义、市场分割和重复投资，降低了资源配置效率。从统一大市场的角度看，打破地方封锁是必要的。可是，权力分散有利于地方自治的发展。地方拥有雄厚的财力和自主权，可以更快响应本地需求，也能进行制度试验。有效政策可被其他地区模仿，地方竞争由此形成某种“制度竞争”，就如欧洲各国，宪政首先在英国、荷兰形成，显示出巨大的发展潜力，然后被其它国家所效仿。日本近代也是如此，长州藩，萨摩藩率先向西方学习工业和军事，然后其它地方才跟进。
从某种程度上说，这改变了中国经济和政治的发展路径。如果地方能保留和拥有较大的经济自主权，会更有利于中国向宪政民主的方向转型。如果没有中央分成过高的分税制为中央重新集权提供物质基础，虽然“六四”镇压中断了中国的政治改革进程，但在地方具有较大财力和自主权的情况下，就能仍然为政治体制向宪政民主方向演化提供一个基础和可能。而当中央重新拥有强大的财权后，其它权力的集中势所必然，必然会堵死政治体制改革的道路。再无重启政治体制改革的可能。从这个意义而言，彻底中止中国政治体制改革的不是“六四”镇压学生事件，而是朱镕基的分税制改革。
三、从间接税转向直接税：建立纳税人对地方政府的问责意识
（一）间接税的责任距离
中国税制长期以流转税为重要组成部分。增值税在生产、流通和销售环节征收，税负通常会通过价格传导到最终消费者。间接税具有征管便利、覆盖面广和收入稳定等优点，但它也会造成纳税责任的心理距离。消费者在购买商品时可能知道价格上涨，却未必清楚其中包含多少税收，也较难将税负与具体政府服务联系起来。
直接税则不同。个人所得税、房产税等直接向纳税人征收，纳税人更容易感受到自身承担的公共成本。直接税并不必然带来民主，但它能使政府与居民之间的财政关系更加清晰。居民会提出三个问题：政府为什么向我征税？税款用于什么公共服务？我是否有权参与决定税率和预算？这些问题正是公共问责的起点。税制改革的重要方向就是将目前的以间接税为主的税制改为以直接税为主。
税收与代表权之间存在重要的历史联系。现代宪政的发展过程中，政府征税往往受到议会同意、预算审查和公共监督的限制。其制度逻辑不一定是“缴税就必然获得投票权”，而是当政府持续、普遍地向居民征收税款时，政府对居民的责任必须以公开规则、代表机构和权利救济予以确认。否则，税收就可能变成单向汲取，而不是公共契约。
（二）房产税的地方自治意义
房产税适合作为地方税的重要税种。房产税是不动产，税源与地方公共服务之间存在较强的空间联系。房产所在的城市或社区通常提供道路、供水、排污、教育、治安、环境和公共空间等服务，房产价值也会受到这些服务质量的影响。房产税具有容易把税收和地方公共服务联系起来的作用。
但房产税改革必须遵循税收中性和整体税负可承受原则。新增房产税如果不伴随其他税费下调，必然增加居民负担，压缩消费和投资，并对住房市场产生过大冲击。因此，合理的改革方向不是简单增加一个税种，而是优化税收结构：降低对流转环节的过度依赖，减少不合理收费和重复征税，将部分税收收入稳定划归地方，并通过公开预算把收入用于可观察、可评价的公共服务。
（三）地方税制的边界
地方自治不等于地方可以任意设税。地方税制必须受到法律保留、市场统一和基本权利平等的约束。第一，重要税种的设立、税基和基本税率应由全国性法律规定，避免地方以税收优惠进行恶性竞争。第二，地方可以在法律授权范围内调整税率、确定附加税和设计符合本地特点的收费制度。第三，地方税收使用应当公开，居民和地方人代会能够审查预算。第四，中央应通过公开、规则化的均衡性转移支付，保障不同地区居民享有基本公共服务。
地方税收自治的核心不是让每个地方都自给自足，而是让地方承担与其政策选择相对应的财政责任。一个地方如果提高公共服务标准，就应当向居民说明所需税负；如果降低税率，就应当解释公共服务可能受到的影响。居民也应当有权通过公共听证等公共决策方式，对地方财政取向作出选择。只有这样，税收才会从行政汲取变为政治责任。
四、以税制改革开启地方自治
（一）重新划分中央与地方事权
改革的第一步不是单独推出房产税，而是清理中央与地方的事权。应当按照公共事务的受益范围、外部性、管理能力和权利保障要求，划分中央、地方和共同承担的职责。国防、外交、货币和全国性市场规则由中央负责；城市公共服务、地方教育卫生、社区治理和地方基础设施原则上由地方负责；基本社会保障、重大公共卫生、跨区域环境和义务教育等事务，可以由中央制定标准并承担相应资金责任。
事权清单应当公开、稳定，并避免通过行政文件不断向地方转移责任。任何新增地方支出责任，都应当同时说明资金来源。中央部门如果要求地方执行全国性政策，也应当承担相应成本。只有先解决“谁负责”的问题，才能进一步解决“谁出钱”和“谁监督”的问题。
（二）扩大地方稳定自有税源
地方应拥有若干与本地公共服务相匹配的稳定税源。房产税可以成为重要税种，但应与土地使用、城市维护、公共服务收费和相关税费进行整体设计。对人口流动性较强、产业集中度较高的地区，可以通过合理分享部分所得税、消费税或增值税收入，避免地方税基过度依赖不动产。
地方税收制度应当兼顾效率、公平和可执行性。税率调整应当有上下限，税收优惠应当依法公开，地方不得通过隐性返还和违规补贴进行恶性竞争。对于低收入居民、困难家庭和特殊群体，应当设置清晰的减免和延期缴纳制度，防止财产税对基本居住权造成不当影响。
（三）减少土地财政和隐性债务依赖
当地方缺乏稳定税源而又承担较多发展和公共服务责任时，土地出让和融资平台就容易成为替代性财政工具。土地财政在一定时期内支持了城市建设，但它具有不可持续性，也容易造成住房成本上升、地方债务扩张和公共资源配置扭曲。地方自治不能建立在一次性资产处置和隐性担保之上。
应当把土地收益、地方债务和重大公共项目纳入统一预算约束。地方可以依法发行债券，但债务用途、偿债来源、风险限额和违约责任必须公开。中央可以建立地方债务风险预警和重组机制，但不能对所有地方债务进行无条件兜底。明确责任，才能形成真正的财政纪律。
（四）把税制改革与政治责任结合起来
税制改革只有转化为政治责任，才会产生地方自治效果。地方政府使用房产税、地方所得税或其他地方税收入，应当向居民公布预算和绩效。居民应当能够通过地方代表机构参与税率和支出优先顺序的讨论，并在地方选举或其他合法参与机制中评价政府。
民主的关键不是税收多少，而是税收是否依法征收、支出是否透明、政府是否受到代表和司法监督、居民是否具有参与和退出的制度权利。税制改革必须与预算公开、审计独立、信息自由和行政救济同步推进。
结语：在中央有限权力下建立地方自治
中国宪政转型的关键，不只是更换一套政治口号或制定一部新的法律文本，而是改变权力与社会之间的实际关系。长期高度集中的政治结构，使地方权力、个人权利和社会组织缺乏独立成长的空间；中央权力如果在危机中突然崩溃，又可能造成分裂和秩序失控，最终诱发新的强力集权。地方自治的价值，正在于为这两种极端之间提供制度化的中间道路。
地方自治要求中央权力有限而有效，地方拥有明确权限，居民享有参与和监督权，政府对纳税人承担可追究的责任。财政关系是这一结构的物质基础。1994年分税制改革在增强中央财政能力、统一税制和维护宏观稳定方面发挥了重要作用，但也形成了中央财力较强、地方支出责任较重、地方对转移支付和替代性收入依赖较深的结构。未来改革当然不能简单回到地方财政包干，也不应继续以集中资源代替权利建设，而应在统一市场和国家能力的基础上，重新平衡中央与地方的财权、事权和责任。
以税制改革为地方自治的起点，重点不在于简单地增加某些税种，而在于建立完整的财政责任链条：地方依法征收，居民清楚纳税，政府公开预算，代表机构审查支出，司法提供救济，中央通过规则化转移支付保障基本公共服务。房产税和其他直接税可以缩短政府与纳税人之间的责任距离，但只有当税收与地方公共服务、预算监督和居民参与真正结合时，它们才具有培育公民社会的制度意义。
地方自治不是国家分裂的前奏，而可以成为国家统一的更稳固形式。一个由中央承担共同事务、由地方处理本地事务、由个人享有基本权利的国家，比一个所有事务都由中央决定的国家更能容纳地区差异，也更能防止权力失控。宪政转型不能寄希望于一次性政治断裂，而应当通过财政、预算、代表、司法和公民参与等制度环节逐步展开。其现实起点，可以也应当是税制改革。
过去的经验表明，历代王朝或中央权力都不会主动削减中央财政收入，中央权力主动消减财政收入只是一个理想状况，可能性很小。但历史的经验也表明，历代王朝或中央权力都必然走到衰弱的阶段。以往之后的轨迹都是民间力量推翻旧的统治，再建立一个强大的中央权力，于是始终摆脱不了历史的循环。如果中国要摆脱历史的循环，最有可能的是在中央权力处于衰弱时推行地方自治，地方取得财权；而不能又推翻旧的权力。维持一个弱的中央权力是推行地方自治的适宜条件。只有在地方自治的空间下，才能逐步培养起较普遍的公民意识，为宪政民主打下坚实的基础。经过足够长久时间的地方自治实践，才有实现整个国家宪政转型的可能。
2026年9月5日