与加拿大打贸易战的真正风险
查德·P·鲍恩（Chad P. Bown）是彼得森国际经济研究所雷金纳德·琼斯高级研究员，也是《如何赢得贸易战：焦虑全球经济中的乐观指南》一书的合著者。鲍恩先生近日就美国与加拿大打贸易战在《外交事务》杂志发表评论，强调美国需要邻国协助对抗中国：
2025年10月下旬，由于意外出现零部件短缺，汽车制造商本田不得不无限期关闭一家生产运动型多用途车的墨西哥工厂。2000多英里之外的加拿大，本田还不得不把广受欢迎的思域车型产量削减一半。这场短缺令整个北美的企业陷入恐慌。斯泰兰蒂斯成立了一个“作战室”来监控关键零部件的供应情况，而福特则开始追踪库存耗尽日期。如果零部件短缺的影响沿着与美国供应链高度整合的生产网络扩散，墨西哥和加拿大数十万个就业岗位都将面临风险。本田后来报告称，这一事件造成的生产相关损失约为3亿美元。
原因是一项简单但经过蓄意设计的中国政策。北京突然禁止全球出口由安世半导体生产的半导体，这是一家鲜为人知的中国公司，其零部件被用于安全气囊、制动系统和其他汽车关键部件。中国国家主席习近平采取这一行动，是为了报复荷兰政府以及美国总统川普采取的措施。直到当月晚些时候，川普同意推迟实施美国一项新的出口管制制度后，习近平才取消了对安世半导体出口的限制。
这一事件直截了当地揭示出，北美供应链如今已经整合到了何种程度——以及它们现在对中国经济胁迫的暴露程度有多高。一件汽车零部件在最终进入一辆完全组装好的汽车之前，可能要跨越美加边境或美墨边境七八次。如果北京哪怕只针对其中一个国家采取行动，整个北美供应链都有可能停摆。
然而，北美三国政府都在对此视而不见。川普2025年对加拿大和墨西哥征收关税，以及今年不断升级的对加拿大贸易战，使三国的注意力向内转移，集中在三个伙伴彼此之间的争端上，而恰恰就在此时，真正的威胁来自外部。
华盛顿7月1日拒绝续签《美墨加协定》，实际上已经开启了对该协定的一场重新谈判。这场辩论不应集中在三国彼此施加什么条件上；相反，它应当集中在三国应该设定什么条件，以帮助彼此共同对抗中国。中国在多个对北美经济至关重要的行业中的垄断力量正在迅速扩大——而这种力量扩张得越多，墨西哥城、渥太华和华盛顿各自就越容易受到另外两个国家与北京关系的牵连。在一个本就高度一体化的大陆上，除非墨西哥城和渥太华也解决自身面对中国胁迫的脆弱性，否则华盛顿不可能单独解决自己的问题。
自2018年以来，华盛顿已经开始积极试验一系列政策组合，以反击中国不断增强的市场支配地位。加拿大和墨西哥需要以更加连贯和协调一致的方式加入这些行动——而美国也必须更加努力地把它们纳入其中。《美墨加协定》的重新谈判正是起点。
只见树木，不见森林
在1992年总统竞选期间，美国企业家罗斯·佩罗（Ross Perot）曾著名地警告说，《北美自由贸易协定》将制造出一种“巨大的吸走声”，因为美国企业会把生产转移到边境以南，以利用墨西哥工人更低的工资。尽管这项协定确实压低了美国部分蓝领工人的收入，尤其是在那些产业最容易受到来自墨西哥新增进口竞争冲击的地区，但这种反感在很大程度上是错置的。2015年的一项综合研究把《北美自由贸易协定》对消费者、工人和产业的影响加总起来，发现它使美国的经济福祉有所提高，尽管幅度很小，仅为0.08%。（对墨西哥的影响略微更加积极，为1.30%；对加拿大则略微为负，为负0.06%。）
尽管如此，《北美自由贸易协定》还是成为民主党的一个政治弱点。川普2017年入主白宫后，立即把重新谈判这项协定列为优先事项。2020年，《美墨加协定》正式取代《北美自由贸易协定》时，川普宣称其中的改进构成了一场“巨大胜利”。然而，现实是，两项协定之间差别非常小。两者主要都是降低贸易壁垒，并承诺三国政府避免实施妨碍彼此商业往来的政策。（川普第二届政府后来通过对加拿大和墨西哥征收关税，证明了这一承诺实际上毫无意义。）
换句话说，这两项协定的设计目的，都是鼓励三国之间的贸易——而不是应对中国垄断力量带来的风险。但这种威胁如今已经迫在眉睫。习近平2025年实施的半导体禁令，是不到六个月内第二次打击北美汽车供应链。第一次行动是对川普2025年4月对中国进口商品加征145%关税作出的回应；随后，北京停止了稀土永磁体的全球出口，而这种材料也是汽车座椅、雨刷器、电动机和摄像头等零部件不可或缺的投入品。由于中国控制着全球90%的稀土永磁体供应，这场短缺迫使包括福特在内的企业暂时关闭其位于芝加哥的探险者运动型多用途车工厂——并迫使川普撤回其关税措施。
北京2025年对出口限制的有效运用，是其所谓“双循环”战略发展到顶点的体现。该战略旨在让中国减少对北美和欧洲供应链的依赖，同时让外国经济更加依赖中国。这些限制证明，北京能够像习近平2020年所说的那样，实施“基于人为切断对外国供应而形成的强大反制和威慑能力”。
欧洲吸引中国投资的经验揭示了北美面临的风险。
如果不加遏制，中国的垄断力量——以及这种力量作为武器的价值——未来几年很可能继续增长。中国目前已经拥有全球85%的电池制造能力。它占全球稀土和石墨精炼能力的90%以上，在钴、锂和镍领域的占比也超过60%。而且，中国在其他基础性行业中的全球存在也在不断扩大，其中包括钢铁、铝、化工以及电信设备。
中国领导人已经承认，中国的国家主导型经济会导致“内卷”，也就是过度的国内竞争和多余的生产——而这种局面短期内不太可能发生改变。这意味着，随着中国的过剩产能迫使越来越多外国企业退出市场，中国的垄断力量及其把这种力量武器化的能力都将进一步扩大。
但中国的经济巨头地位并不仅仅体现在出口上。在高科技行业中，比亚迪、宁德时代和明阳等中国跨国公司如今已经成为电动汽车、电池和风力涡轮机领域的全球领导者，并通过海外投资在外国收购或建设制造能力。看看中国企业在欧洲的发展便可看出这一点；2025年，中国全部对外投资中，近四分之一流向欧洲。匈牙利迄今获得了其中规模最大的投资，中国汽车产业不仅在那里为欧洲供应链建立了一个新的重心，也给法国、德国和意大利的传统汽车制造商带来了额外的竞争压力。
欧洲吸引中国投资的经验还揭示了其他多重风险。在欧洲生产电动汽车、安全检查设备和风力涡轮机的中国子公司，都被指控因为受益于北京的补贴而与当地企业进行不公平竞争。匈牙利对中国投资的依赖，也越来越使其在其他政策优先事项上与欧盟发生冲突，其中包括欧盟试图制裁那些因支持俄罗斯入侵乌克兰而受到指责的中国企业。
一个市场，一种风险
华盛顿知道，它无法单方面改变北京的经济方针。中国于2001年加入世界贸易组织之后，美国最初着眼于通过实施针对性较强的进口限制，遏制中国不公平贸易做法所带来的威胁。当这些措施收效甚微时，川普第一届政府发动了贸易战；到该届政府任期结束时，新征收的关税已经覆盖美国从中国进口商品的大约三分之二。拜登政府保留了这些关税，并作了小幅增加。
但事实证明，仅靠关税不足以应对中国垄断力量带来的安全风险，华盛顿已经开始试验更多种类的产业政策工具。与拜登政府一样，川普第二届政府利用政府支持，鼓励美国及盟国企业在中国之外建立新的供应来源，其中包括关键矿产、芯片和电池。华盛顿阻止中国企业在美国投资，并扩大了不得向中国出口的美国产品清单。美国也重新对建立战略储备产生了兴趣。
尽管《美墨加协定》谈判完成的时间相对较近，但它并不是为了应对中国市场支配地位所构成的威胁而设计的。北京2025年的出口限制表明，如今任何一个国家遭受攻击，另外两个国家都会暴露出多大的脆弱性——同时也显示，如果三国的经济和政策更加协调一致，它们的韧性可以增强到何种程度。要有效协调三国的行动，就需要三国针对中国的关税制度实现一定程度的一致，而《美墨加协定》对此基本保持沉默。最初协定的谈判者当时并不需要考虑三国应如何实施彼此配套的补贴、投资限制或出口管制，因为这类政策在当时还并不流行。现在情况已经不同。
北美经济一体化值得努力挽救。
美国越是采取全面措施来降低自身遭受中国经济胁迫的脆弱性，加拿大和墨西哥使本国政策与之协调一致就越重要。三国之间不一致的关税税率，会刺激中国商品通过转运方式进入美国消费者市场。它们也会引发一种担忧，即某些产业可能不公平地选择落户某一个国家，只因为该国允许企业获得另外两个国家的企业无法获得的廉价中国投入品。
事实上，如果政策不能实现协调一致，维持一个一体化的北美市场可能根本不可能。而北美一体化值得努力挽救：由一个庞大的《美墨加协定》消费市场提供的更大规模，使企业能够把固定成本分摊到更多单位的产品之上。三个国家之间的根本差异，使它们能够根据各自劳动者和企业最擅长的领域进行专业化分工。在更广泛的地域范围内实现供应来源多元化，不仅能够降低地缘政治风险，也能够缓解气候变化和公共卫生危机带来的威胁。
为了在中国之外建立替代性供应来源而实现政策协调，将会产生代价。除了补贴所造成的财政负担之外，北美消费者今天还必须放弃一部分获得更便宜中国商品的机会，以减少未来的过度依赖。而且，三个国家都需要为中国不可避免的报复所带来的成本做好准备。
三方和谐
川普2025年和2026年的关税政策追求了太多彼此矛盾的目标。北京的经济胁迫澄清了最重要的任务：迅速在中国之外建立新的供应来源。正在进行的《美墨加协定》谈判提供了一个政治机会，可以通过在三个层面更好地协调三国的关税政策来实现这一目标。首先，华盛顿需要把对加拿大和墨西哥进口商品征收的关税降低到2025年1月的水平。如果渥太华和墨西哥城要承担一部分共同强化非中国供应链的成本，那么它们就必须能够分享由部分北美生产所带来的就业、利润和其他利益。
然后，加拿大和墨西哥需要提高对部分中国商品的关税。到2024年，加拿大已经基本跟进了川普第一届政府和拜登政府针对中国钢铁、铝和电动汽车实施的大部分关税上调措施。过去几年，墨西哥也已经采取措施推动关税协调，其中包括2025年12月一次大幅加税，覆盖中国钢铁、汽车和汽车零部件。未来，为了应对其他脆弱性，美国、加拿大和墨西哥可能需要共同采取行动，有策略地提高关税。
未来如果要下调针对中国的关税，也必须协调进行，否则就可能损害北美的集体利益。例如，川普提出，美国和中国可以通过所谓“美中贸易委员会”，在有限一批“非敏感”产品上相互降低关税。但是，例如，如果美国单方面增加从中国进口服装，就会损害墨西哥的出口机会。如果扩大美国对中国的农产品出口是以挤占加拿大对华销售为代价，那么这也无助于北美整体利益。如果为了应对中国的国家主导型经济模式，管理型贸易最终被证明是必要的，那么团结一致就需要一种更接近“北美—中国贸易委员会”的机制。
协调补贴政策同样至关重要，因为如果三国政府支持本国产业的方式不能协调一致，就很难维持北美企业之间的公平竞争，也很难扩大整个跨境供应链的规模。使不同国家的产业政策保持一致，比协调关税更加困难。加拿大的经济规模小于美国，而墨西哥则更加贫穷，因此两国能够动用的财政预算都更少。而且，要求纳税人为最终可能使另一个国家工人受益的补贴买单，在竞选活动中并不是一种容易赢得支持的主张。
北美在协调补贴方面已经取得了一些进展。2020年，川普第一届政府建立了“加美关键矿产合作联合行动计划”，使渥太华和华盛顿能够共同资助加拿大一些小规模的钴、石墨、钨和稀土项目。再看看美国两党共同支持的2022年《芯片法案》。尽管该计划的重点是扩大美国国内的半导体制造能力，但它也支持在墨西哥培养劳动力，以完成芯片供应链最后一道加工环节。北京2025年的出口限制之所以能够奏效，正是因为中国境外的芯片工厂必须把晶圆运回中国境内的安世半导体工厂进行最后加工。
2022年《通胀削减法案》中包含的一些补贴也强化了北美议程。例如，该法案针对电动汽车提供的消费者税收抵免要求这些汽车必须在北美组装，而不仅仅是在美国组装。（加拿大随后向大众汽车提供支持，使其在安大略省生产电池，以便更好地与《通胀削减法案》提供的慷慨税收抵免保持一致。）《通胀削减法案》针对关键矿产提供的补贴也并不限于在美国境内进行的采矿和加工。该法案实际上试图建立一种对北美和盟国供应链的优惠，而不是纯粹的“购买美国货”规则，因为它向那些在加拿大、墨西哥以及其他与美国签有自由贸易协定的伙伴国家开采或精炼关键矿产，或者在北美境内通过回收方式获得关键矿产的企业提供补贴。
川普已经迫使加拿大把资源从应对中国挑战上转移开来。
不过，到目前为止，川普第二届政府的补贴政策主要仍然着眼于国内。为了应对由其自身对华关税所引发的2025年稀土永磁体危机，本届政府迅速采取行动，为多种关键矿产的替代供应链提供资金——动用能源部和国防部的资金，其中包括国防部战略资本办公室的资金，用于发放贷款、建立承购协议以及保证价格下限。政府甚至还入股了美国矿产公司以及美洲锂业公司在内华达州的矿山等实体。但这些干预措施都旨在推动美国本土生产，而且没有一项与渥太华或墨西哥城协调。《美墨加协定》中没有任何条款要求三国政府展开合作，更不用说防止它们的补贴计划彼此竞相加码了。川普政府2026年的官方文件也显示，其关键矿产政策仍高度强调美国国内供应链安全，同时也开始承认盟国来源的重要性。
最近的一些公告表明，川普政府可能已经认识到，支持盟国境内的采矿和精炼项目能够带来速度和成本方面的好处。今年8月，政府向一家澳大利亚企业提供了4亿美元贷款，用于在新南威尔士州开发一个钪矿项目。今年2月，政府还宣布了一项“美墨关键矿产行动计划”，不过迄今为止尚未由此产生任何项目。
尽管如此，川普同时又通过其贸易政策破坏任何此类协调。尤其是渥太华，已经被迫把注意力和财政资源从应对中国挑战上转移开来，以应对川普关税对加拿大经济造成的挑战。华盛顿不应升级与一个长期盟友之间的贸易战，而应当鼓励加拿大把其丰富的关键矿产资源更充分地用于共同利益。
协调，否则就会失败
加拿大和墨西哥已经因为与美国协调政策而承担了中国报复所造成的代价。2018年，在美国司法部要求加拿大当局逮捕一名华为高管之后，中国拘押了两名加拿大人，时间接近两年。2024年，当渥太华使其对电动汽车、钢铁和铝的进口限制与华盛顿实施的措施保持一致后，北京对加拿大出口的油菜籽、猪肉和海产品征收了报复性关税。2025年，当墨西哥提高对中国汽车和钢铁的关税时，中国则对墨西哥山核桃征收关税。中国的报复手法往往包括打击那些政治影响力强大、但替代市场很少的产业出口——尤其是保质期较短的农产品。
但是，北美领导人能够更好地保护本国免受这类报复。一种办法是继续彼此开放进口市场。另一种办法则是利用政府资金，进一步推动出口从中国市场转向其他替代市场。川普在第一届和第二届任期内，都向因中国报复而受到损失的美国农民投入了数百亿美元，这在政治上是一种权宜之计。然而，如果农民知道政府最终会出手救助，反而可能在无意中鼓励他们继续依赖风险较高的中国出口市场。
储备关键投入品也应当成为政策协调的一种工具。某种投入品如果对北美供应链的某一个环节至关重要，那么它实际上对所有环节都至关重要。由于增加储备会使三个国家都受益，因此三个国家都需要共同承担成本。而且，如果储备规模足够大，同时又充分公开其规模，甚至可能从一开始就对中国实施出口限制形成威慑。
2026年初，川普政府启动了“金库计划”，这是一项规模达数十亿美元的公私合作倡议，旨在为美国商业用途储备关键矿产。加拿大最近也宣布了本国针对国防用途的关键矿产储备制度。要使这两项努力真正有助于应对中国的市场支配地位，它们都需要走得更远，而且必须具有更强的北美整体视野。美国政府随后发布的行政文件也明确把“金库计划”称为美国战略关键矿产储备。
加拿大、墨西哥和美国承受不起变成一个“北美堡垒”的代价。
在中国投资问题上，迄今为止，华盛顿主要担心的是，中国企业可能把墨西哥当作后门，从而绕过美国关税和监管规定。造成这些担忧的部分原因，是2024年的一些报道，当时比亚迪和特斯拉都在墨西哥寻找建设大型新工厂的地点，并鼓励它们的中国供应商也这样做；华盛顿的反对无疑是最终只有相对少数此类项目真正落地的原因之一。
但未来某一天，美国、加拿大和墨西哥可能会希望吸引更多并不构成安全风险的中国投资，尤其是在那些可能有助于提升北美竞争力的高科技行业。届时，三国将需要协调政策，以避免欧洲在吸引中国投资时出现的混乱，同时保护北美经济一体化。三个国家都必须加强投资审查规定。例如，就连华盛顿也必须扩大美国外国投资委员会的审查范围，因为该委员会目前只审查外国投资者收购现有美国企业的交易，而不审查外国投资者从零开始新建的工厂。三个国家还都需要建立新的监管制度，以确保中国企业公平经营，并且不会继续受益于北京的补贴，或受益于北京对关键投入品出口所实施的歧视性分配。
尽管要使所有这些政策协调一致看上去十分艰巨，但重新谈判《美墨加协定》只是解决中国市场支配地位问题的第一步。即使实现一体化，北美的规模仍然不足以与拥有14亿国内消费者的中国竞争。因此，加拿大、墨西哥和美国同样承受不起变成一个“北美堡垒”的后果，即把自己完全封闭起来，与其他同样信奉市场导向、并且同样担忧中国垄断力量的民主国家隔绝贸易。在新的《美墨加协定》框架下推动北美政策协调的任何努力，都必须继续保持对与这些其他国家开展贸易的开放态度，以便未来进一步扩大协调范围。
中国的市场支配地位要求北美三个国家共同采取更加积极主动的政策。最迫切的需要，是川普政府停止实施那些破坏北美团结的政策，也停止传播这类言论。如果加拿大、墨西哥和美国彼此反目，那么三个国家都会在那场真正至关重要的经济竞争中被削弱。