一杯革命咖啡：叙利亚被移出支持恐怖主义国家名单的影响
这是大西洋理事会战略诉讼项目主任吉苏·尼亚（Gissou Nia）于昨天8月29日下午发表在《大西洋理事会网站》的评论，请君一读：
要点
美国已将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除，并取消了对沙姆解放组织剩余的恐怖主义组织认定。
这些变化为此前受到限制的交易、技术销售以及接入美国主导的金融体系打开了大门。
叙利亚仍面临重大障碍，其中包括解决针对该国作出的数十亿美元法院判决问题，而叙利亚正在寻求资金用于阿萨德下台后的重建。
这件事本身，是全世界数百万人每天都会做的寻常之举。但星期三，叙利亚领导人艾哈迈德·沙拉（Ahmed al-Sharaa）在大马士革一家餐馆用信用卡支付咖啡费用，却登上了国际新闻头条。就在几天前，这种付款方式还是不可能实现的。
这笔消费之所以成为可能，是因为美国国务院星期一宣布，将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除，并撤销对努斯拉阵线——又称沙姆解放组织——作为特别指定全球恐怖主义组织的认定。尽管自独裁者巴沙尔·阿萨德（Bashar al-Assad）于2024年12月被赶下台以来，美国总统川普已经逐步放松对叙利亚的制裁，但将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除以及撤销对沙姆解放组织的认定，消除了叙利亚希望融入全球经济的一项重大障碍。而这也使购买咖啡成为可能——这笔交易涉及一家美国金融公司，而按照此前的制裁制度，这种交易原本是被禁止的。
什么是支持恐怖主义国家名单，它有什么影响？
根据《1979年出口管理法》《1961年对外援助法》《武器出口控制法》或任何其他相关法律条款，如果某个外国政府“反复为国际恐怖主义行为提供支持”，美国国务卿有权正式将其认定为支持恐怖主义国家。
被认定为支持恐怖主义国家的名单每年4月30日公布。截至目前，名单上有三个国家：古巴、伊朗和朝鲜。叙利亚自1979年以来一直被列入该名单——比目前名单上的任何其他国家都要久。
被认定为支持恐怖主义国家的影响十分广泛，并可能严重束缚被认定国家的经济。这些影响包括禁止或限制贸易、援助以及接入美国主导的全球金融体系。任何军事或国防物项显然都会受到限制，但禁令还可能扩大至同时具有民用和军用用途的技术及通信产品销售。尽管来自沙特阿拉伯和卡塔尔的资金支持使叙利亚获得了取得世界银行贷款的资格，但支持恐怖主义国家名单上的国家往往在获得世界银行、国际货币基金组织以及其他机构的援助资金方面面临障碍。事实上，在俄罗斯军队全面入侵乌克兰后，有人提出将俄罗斯列入支持恐怖主义国家名单，而美国国务院担心这种认定会干扰向乌克兰被占领地区运送人道主义援助，这正是当时公开说明的不将俄罗斯列入该名单的理由之一。
另一个层面，是支持恐怖主义国家认定在阻碍外国投资方面产生的非正式影响。即使某些活动并未受到严格禁止，由于包括恐怖主义融资缺乏透明度在内的一系列因素，投资者也没有动力把资金投入被列为支持恐怖主义国家的国家。为投资者和企业提供咨询的律师也往往建议采取超出法律要求的合规措施，为客户采取谨慎做法，并尽量降低潜在的法律责任。
星期一发生了什么？
导致美国国务院星期一作出宣布的程序于今年夏季早些时候开始。7月8日，国务院宣布，川普已经通知国会，其政府打算将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除。这启动了为期四十五天的国会审查，最终促成了星期一的宣布。
将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除，是川普与沙拉之间关系升温后顺理成章的下一步。两人于2025年5月在利雅得首次会面，随后沙拉于2025年11月访问白宫。在过去一年中，制裁减免和安全问题讨论一直是美国与叙利亚会谈的核心内容。
此外，将沙姆解放组织从特别指定全球恐怖主义组织名单中移除，对于叙利亚新政府的合法性十分重要，因为沙拉及其内阁中的许多人都曾是沙姆解放组织成员。这样一来，美国财政部外国资产控制办公室随后便能够将沙姆解放组织从特别指定国民和被封锁人员名单中移除。早在2025年7月，美国国务卿就撤销了对沙姆解放组织的外国恐怖主义组织认定——这是美国政府作出的另一项独立的恐怖主义认定——因此，特别指定全球恐怖主义组织名单是美国与该组织及其成员接触所面临的最后一道障碍。
所有这些举措结合起来，意味着叙利亚现在已经可以敞开大门做生意——此前因制裁而受到禁止的某些交易，如今不再需要获得美国财政部外国资产控制办公室的特别许可证或一般许可证。
为什么是现在？
川普政府选择现在采取这一行动，一个潜在原因是中国，而中国正在扩大与叙利亚的贸易。根据经济复杂性观察站的数据，从2025年6月至2026年6月，中国对叙利亚的出口增长了300%以上，从3330万美元增至1.5亿美元。这一增速超过了同期美国对叙利亚的出口，其主要推动力是技术产品销售。
只要叙利亚仍然留在支持恐怖主义国家名单上，美国及其盟国企业销售电子产品、计算机、电信设备以及其他被视为“军民两用”的产品，就会继续面临漫长的许可证例外审批延误。美国商务部工业与安全局制定的《美国出口管理条例》将所有支持恐怖主义国家都列入国家组E——除非获得豁免，否则禁止从美国向这些国家出口此类产品。
工业与安全局现在可以将叙利亚从该名单中移除。今年早些时候，叙利亚通信和信息技术部表示，美国的贸易限制“阻碍了许多美国技术和服务在叙利亚市场上的供应”，并表示一旦条件允许，将欢迎美国企业进入。
美国对叙利亚转而采用中国技术的担忧也涉及国家安全，而不仅仅是销售数字。从美国国家安全的角度来看，美国更希望叙利亚购买美国和欧洲的技术。
支持恐怖主义国家认定如何阻碍这种合作，叙利亚与芬兰电信公司诺基亚（Nokia）的交易就是一个例子。2025年8月，叙利亚通信和信息技术部宣布诺基亚重返叙利亚市场。然而，诺基亚向叙利亚议会出售价值3万美元电信设备的一笔交易，其最终敲定被拖延了数月，直到诺基亚终于在6月获得美国许可证。这一延误有可能迫使叙利亚转向其他来源寻求电信支持，例如中国的华为。
接下来会发生什么？
叙利亚被移出支持恐怖主义国家名单，为该国重新融入全球经济创造了条件，并可能促成若干重要进展，但这些进展并不会自动发生。
第一步是由美国商务部工业与安全局将叙利亚从专门针对支持恐怖主义国家的国家组E中移除。工业与安全局可能在几周内采取这一步骤，也可能等待数月。美国商务部、国务院和财政部联合发布的一份最新公告指出，“预计还将对《出口管理条例》作进一步监管调整”——但并未给出时间表。
另一个问题是，叙利亚是否会被加入国家组B，该组适用较为宽松的许可证审查政策。在国家组B中，与叙利亚相邻的国家包括约旦、黎巴嫩、土耳其和以色列。然而，伊拉克尽管并非支持恐怖主义国家，却被列入国家组D，而该组受到的限制要多得多。美国国务院于2020年12月将苏丹从支持恐怖主义国家名单中移除后，一个月后苏丹便被加入国家组B。如果以类似速度将叙利亚加入国家组B，将加快西方企业进入叙利亚市场的能力。
第二项值得关注的进展是，叙利亚政府是否会与美国政府谈判达成和解，以处理依据《美国法典》第1605A条针对叙利亚作出的超过310亿美元尚未执行的法院判决，该条通常被称为《外国主权豁免法》的“恐怖主义例外”。《外国主权豁免法》赋予外国国家在美国免受诉讼的豁免权，但存在有限的例外，其中之一涉及被认定为支持恐怖主义国家的国家所从事的与恐怖主义有关的活动。这导致美国法院出现了多起针对阿萨德统治下叙利亚的诉讼。原告包括一名遭受酷刑的叙利亚裔美国医生、一名在叙利亚遇害的获奖记者的妹妹，以及数百名声称因阿萨德向哈马斯和其他武装组织提供物质支持而受到伤害的人。即使在叙利亚被移出支持恐怖主义国家名单之后，仍有诉讼不断被提起，另外还有一百多起案件尚未审结，可能产生额外1000亿美元或更多的损害赔偿。将这一数字与叙利亚今年预计为600亿至650亿美元的国内生产总值相比，很容易看出，这笔账根本算不过来。
鉴于这些案件，叙利亚政府很可能正在寻求聘请华盛顿特区精通《外国主权豁免法》诉讼及执行事务的法律顾问。叙利亚领导人及国家法律代表可以借鉴此前被移出支持恐怖主义国家名单的国家所创下的先例。例如，在伊拉克总统萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）被推翻后，国会通过立法，允许美国总统宣布针对伊拉克不适用主权豁免的恐怖主义例外，从而使法院失去对当时尚未审结案件的管辖权。随后，由乔治·W·布什（George W. Bush）总统于2008年8月签署的《利比亚索赔解决法》要求利比亚向一项和解基金支付资金，用于赔偿美国恐怖主义受害者，此后，利比亚对于因恐怖主义行为造成的伤害在美国法院遭到起诉的豁免权将得到恢复。一些原告曾在法院对这一安排提出挑战，但未获成功。同样，国会于2020年12月通过《苏丹索赔解决法》，恢复苏丹针对恐怖主义例外诉讼的豁免权。苏丹同意向已经取得法院判决的索赔人支付数亿美元，并且确实履行了付款义务。
将叙利亚从支持恐怖主义国家名单中移除，是叙利亚迈向融入全球经济的又一步。前方仍有大量工作要做，而叙利亚冲突后重建成本估计高达2160亿美元，在这个后阿萨德时代，这个国家及其领导人将需要他们所能获得的一切帮助。