把欧洲留给欧洲人

两位国防研究专家近日8月28日在《外交事务》杂志发表评论，解释美国从欧洲军事撤减的理由。珍妮弗·卡瓦纳（Jennifer Kavanagh）是国防优先组织高级研究员兼军事分析主任。贾斯廷·洛根（Justin Logan）现任卡托研究所国防与外交政策研究主任。请读他们的评论：

早在1987年，也就是成为总统很久以前，唐纳德·川普就在《纽约时报》的一则广告中坚持认为，“美国应该停止花钱保卫那些有能力自卫的国家。”自他第一次入主白宫以来，这一直是其外交政策言论中的一个一贯主题，而且他尤其专注于把这一主张应用到欧洲。

在第一任期内，川普曾以威胁让美国退出北约的方式震动欧洲盟友，理由是北约成员国自身国防开支不足，却搭了美国纳税人的便车。最终，他并没有兑现这一威胁。他的政府真正采取的行动，不过是在2020年夏天姗姗来迟地试图从德国撤走1.2万名美军，而且这项努力最终失败。

这一次，他的政府把“责任转移”当作一个号召口号，而且似乎准备付诸行动。上任后几乎立刻，国防部长皮特·赫格塞思（Pete Hegseth）便前往布鲁塞尔，通知同行，美国必须把重点放在欧洲防务之外的其他优先事项上。他说，欧洲自身需要“对欧洲大陆的常规安全承担起责任”。上个月，为把这一设想变成现实，五角大楼启动了欧洲兵力态势审查，旨在对美国在欧洲大陆的驻军部署和基地承诺进行关键性评估。赫格塞思在北约国防部长会议上宣布这一审查时说得很明确：“欧洲能够而且必须对自身常规防务承担主要责任。”如果实现这一结果，将意味着跨大西洋联盟发生转型。

自第二次世界大战后北约成立以来，美国一直为欧洲防务提供支撑，并掌握该联盟最高军事指挥职位。75年多之后，美国仍然承担着北约成员国大约60%的军事开支，并在欧洲大陆和英国驻扎大约8万名军人。数十年的美国主导地位，使欧洲在领导力、技术和支出方面都依赖美国。

如果川普政府真的认真对待把防务责任转移给欧洲，那么这次兵力态势审查就提供了一个难得机会。在未来两年内大幅削减美国在欧洲的军事存在，将迫使欧洲大陆建立迄今一直留给美国承担的军力，同时也会让华盛顿的国防态势更加稳健。美国债务已经达到40万亿美元，而且每年还增加大约2万亿美元，看不到重大财政改革的前景。尽管财政状况如此严峻，美国每年仍在欧洲防务上支出大约1000亿美元。

这个问题并不新鲜。自德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）以来，历届美国政府都敦促欧洲为自身防务做得更多，但欧洲人始终逃避自己的义务。即使在今天，一些欧洲领导人仍然抱有希望，认为只要熬过川普第二任期，北约就会恢复“正常”。只有撤走美军，才能让盟友相信，美国真的打算把该地区常规防务的责任交出去。除此之外，没有任何事情能够迫使他们为一个华盛顿不再居于领导地位的未来作出规划。这样的举措会招致欧洲领导人和美国国会的抵制。但缩小军事存在对于缓解美国过度延伸至关重要，而且可以在不损害美国利益的情况下做到。

临时盾牌

20世纪40年代末和50年代初，美国军事人员驻扎欧洲，原本应该只是一个临时盾牌，让西欧国家有时间重建被战争摧毁的经济。但在重建完成很久之后，美军仍然留了下来。在冷战高峰时期，美国在欧洲大陆驻军超过40万人。苏联解体后，北约失去了其正式存在理由。

对华盛顿来说，这个联盟随后主要变成了把美国权力和影响力制度化的一种工具。虽然美国驻欧部队总人数随着时间推移有所下降，却从未降到6万人以下。随着苏联威胁消失，欧洲各国政府乐于利用“和平红利”，一边扩大社会福利项目，一边大幅削减军事支出。与此同时，联盟却承担起新的承诺，在几乎没有认真考虑防卫这些国家需要什么的情况下，向莫斯科那些规模很小、十分脆弱的邻国作出保护承诺。到2014年俄罗斯吞并克里米亚时，欧洲在安全上已经深度依赖美国，而美国当时已经深陷中东事务，并越来越把注意力放在中国不断上升的军事力量上。这种局面延续至今。

五角大楼上一次正式审查美国全球军事态势是在2021年，也就是拜登政府第一年。那次审查提出了一些幅度不大的建议，但总体结论是现有安排基本恰到好处。在亚洲，它建议寻找更多可供行动的地点，并承诺加固美国在当地的基地。但它并没有大幅增加美国在太平洋的存在，反而给本就规模可观的欧洲驻军赋予了新的能力。例如，它正式确认了总统乔·拜登（Joe Biden）继续保留德国和比利时各地基地的决定——这逆转了川普原本打算整合这些基地的计划。它还宣布，一支新组建、配备陆基远程导弹和先进电子战能力的美国陆军部队，也就是所谓的多域特遣部队，将于2026年前部署到德国。

欧洲有能力主导自身防务。

2022年初俄罗斯全面入侵乌克兰之后，美国在欧洲的军事存在扩大。拜登把当地美军人数提高到大约10万人，并以7个战斗机中队、6艘驱逐舰和大约100枚核重力炸弹作为支撑。他还以最大化的措辞描述美国对北约的义务，承诺要“保卫北约每一寸领土”。他的措辞远远超出了该联盟第五条共同防御条款的文字；该条款只要求成员国在遭到攻击后采取各自“认为必要”的行动。

从言辞上看，川普重返白宫后对欧洲的态度，与拜登形成了鲜明对比。但到目前为止，他对美国军事存在只做出了边际调整。去年，五角大楼从驻罗马尼亚的1700名美军中撤走了大约800人。今年春季，又宣布将在欧洲大陆进一步削减5000人，尽管关于这次削减的具体状态和人员来源仍存在混乱。政府还削减了美国对北约兵力模型的投入，而该模型决定在发生冲突时各成员国将派出多少、什么类型的军事资产。与此同时，政府也取消了拜登原计划部署到德国的远程导弹。

这些变化还不足以让盟友相信，美国真的认真打算移交常规威慑责任。驻欧人员数量仅降至大约8万人，差不多就是川普第一任期接手时的水平。尽管联盟已经遭遇严重冲击，例如总统对格陵兰岛发出的威胁，一些欧洲人仍然相信，只要他们能够让川普高兴，等他离任后，跨大西洋关系就会恢复到此前状态。与此同时，他们又担心行动过多、过快，唯恐反而触发他们正在设法阻止的美国撤军。结果就是停滞——与政府声称想要实现的目标恰恰相反。

预算不是军队

尽管川普政府上台时希望从欧洲收缩，但它后来却转而满足于推动盟友提高国防预算。然而，更大的欧洲国防预算，并不等于更小的美国角色。欧洲承担更多责任的全部意义，本来就是为了让美国能够承担更少。

川普的施压（以及俄罗斯入侵乌克兰）已经促使许多欧洲国家提高国防预算。但是，以有多少国家把国内生产总值的某个特定比例用于国防作为衡量欧洲能力的标准，是一种糟糕的衡量方式。按照本届政府的衡量标准，表现最好的国家包括波罗的海国家——这些都是经济规模很小的小国。分母很重要：一个小型经济体的很大比例，也并不意味着很多资金或强大的军事力量。相比之下，不妨看看欧洲五大经济体：德国、英国、法国、意大利和西班牙。如果这些国家投入足够的资金，而且花得得当，那么即使美国不进行多少介入，美国在该地区的利益也能得到保障，华盛顿最终便可以关闭基地，并重新调配其军人和军事资产。

欧洲国家一直有所保留，原因有几个。从历史上看，美国一直向欧洲人发出相互矛盾的信息，一方面鼓励他们承担更多责任，另一方面却又因为他们寻求自主而训斥他们。例如，在20世纪90年代末，当欧盟开始迈出在北约之外开展安全合作的最初几步时，国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）出手扼杀了这一努力，谴责任何会削弱、重复北约已经开展的工作，或者对其形成歧视的做法。川普政府采取的方式同样自相矛盾，一方面推动盟友承担更多责任，另一方面却经常要求它们继续把国防预算花在美国制造的武器上。

欧洲领导人也知道，本届政府任何改变美国军事态势的努力，都会在美国国内遭到阻力。例如，美国国会已经试图通过把最低驻军人数写入《2026财年国防授权法》，阻止川普政府削减驻欧部队。欧洲人已经注意到了这一点。如果等待华盛顿形势发生变化有可能保住美国提供的防务补贴，那么他们不尝试这样做才是愚蠢的。

欧洲兵力态势审查是华盛顿明确表明自身意图，并给予盟友一个有管理的过渡、而不是突然转变的机会。一份明确的、书面的、大规模撤军计划，将向欧洲人表明川普政府是认真对待责任转移的。历史表明，如果焦虑的盟友得不到更强大保护者的安抚，它们就会投资于自身防务。例如，在20世纪80年代，日本经济蓬勃发展，而东京越来越担忧苏联太平洋舰队，因为该舰队的扩张速度超过了盟国在这一地区的海军能力。当华盛顿拒绝派遣更多军舰时，日本自行采取了行动：在随后15年中，其国防开支占国内生产总值的比例几乎翻了一番。

如何离开

五角大楼应该利用这次审查说明一个显而易见的事实：除非美国撤军，否则欧洲不会承担起自身常规防务的责任。为了取得最大效果，这项审查应该规定在2027年和2028年进行大幅削减，并制定在川普第二任期结束后进一步削减的时间表。未来的总统可能会试图改变方向，但已经开始进行的撤军很难逆转，因为已经关闭的基地很难重新开放，而恢复轮换部署也需要时间。此外，随着欧洲自给自足能力不断增强，之后的每一次削减都会比上一次更加容易。

最明显的起点是削减地面部队，因为地面部队对美国而言成本高昂，而且最容易由欧洲替代。在川普任期结束之前，本届政府应该永久终止在波兰轮换部署战斗旅的做法，该旅大约由4000名士兵组成。政府还应该撤走驻扎在德国、规模与之相近的第二骑兵团。一个轻型旅将继续留在意大利，保持足够的机动能力以应对危机，同时保留部分美国作战支援人员。首先削减重型部队还有另一个理由：这些部队恰恰是欧洲所缺乏的，因此它们的撤离将迫使欧洲建立这种力量。

从波兰撤走这个旅——这也将终止美国对北约在波罗的海国家部署的贡献——将会引发争议。华沙对俄罗斯威胁的看法极为严峻，自2016年以来已经把国防开支提高了将近300%。但是，驻扎在如此靠东地区的美军很可能会在冲突最初几天内丧生，从而在华盛顿最需要选择余地的时候剥夺它的选择。把这些部队从可能的前线向后撤，将使美国保留选择余地，同时遏制北约东部成员国采取冒险行动。

川普政府还应该把永久驻扎在欧洲的美国战斗机中队从7个减少至4个，并削减支援部队。（北约欧洲成员国已经拥有大约1700架战斗机，比俄罗斯整个战斗机队的数量还多。）美国还应该召回以西班牙罗塔海军基地为母港的3艘驱逐舰，要么让它们返回美国港口，要么重新部署到太平洋。这仍将留下3艘驱逐舰及其宙斯盾系统，以支持欧洲的防空。美国卫星以及其他情报、监视和侦察资源将继续向盟友提供，因为这些资源相对容易调动，而且能够执行多种任务。届时留在欧洲领土上的美国部队——军人数量将更接近4万，而不是目前的8万——将主要负责作战支援、防空和核武器。

摆脱“习得性无助” (Learned helplessness)

批评者会反对说，在乌克兰战争仍在持续、欧洲大陆依然容易受到战争外溢或升级影响的时候撤走部队是一个错误。但事实上，这场战争反而使撤军条件变得更加有利。俄罗斯的入侵提高了欧洲增加国防开支的意愿，而战争也严重削弱了俄罗斯武装力量。即使战争结束后，俄罗斯军队和经济也需要多年才能恢复，这就给了欧洲时间建立自己的军事力量。欧洲的国内生产总值总和是俄罗斯的5至10倍，因此有能力独自应对未来的常规军事挑战。

另一些人会主张，欧洲为美国在中东发动战争提供了至关重要的出击基地。如果华盛顿撤军，欧洲各国政府可能会更加不愿意允许美国在像目前对伊朗的战争这样的冲突中利用其领土展开行动。这确实如此，但是，让代价高昂而又没有必要的战争更难发动，应该记在收益一栏，而不是成本一栏。事实上，伊朗战争不仅暴露了美国军事力量的局限，也暴露了承诺与资源之间的差距。自美国2月底攻击伊朗以来，美国已经消耗了其大部分拦截弹和远程导弹库存。这些短缺使华盛顿不得不面对一个令人不安的事实：它可能无法履行全部全球义务，而且可能没有做好与一个大国开战的准备。五角大楼提出的1.5万亿美元预算申请，在一定程度上承认了这些新的限制，但仅仅增加资金无法纠正这种失衡。华盛顿还必须卸下一些责任。

推动川普政府发表北约相关言论的那种挫败感，源于一种不公平的责任分工：欧洲有能力主导自身防务，但美国却仍然被要求承担重担。欧洲已经形成了习得性无助，但它同样可以摆脱这种状态。欧洲兵力态势审查为川普提供了一个贯彻其责任转移愿景的机会。但要做到这一点，他必须把美军带回家。