华盛顿对伊朗的制裁存在一个中国和俄罗斯问题

米歇尔·克尔尼茨基（Michele Kernitsky）是民主防御基金会兼职研究员，曾在中央情报局、国务院和白宫任职26年。近日，米歇尔·克尔尼茨基女士在《华盛顿时报》就华盛顿对伊朗制裁的效果发表评论－－“如果我们不切断北京和莫斯科的生命线，这些措施就毫无用处”：

财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）星期一宣布启动“经济放逐者行动”，并承诺针对伊朗采取的新措施将导致该国遭受前所未有的经济孤立。

这些措施是在美国对伊朗港口的海上封锁仍在继续之际推出的，是旨在摧毁德黑兰意志的一系列制裁方案中的最新一轮。

然而，伊朗领导人非但没有屈服，反而对之前的制裁认定作出了蔑视性的回应。除非华盛顿切断或破坏北京和莫斯科正在向德黑兰提供的经济生命线，否则几乎没有理由认为这一轮制裁会取得更好的结果。

北京和莫斯科已经悄然成为维持伊朗经济生存的两个最大支撑者，而且两者都没有表现出停止的迹象。

这正是美国对伊朗政策的核心问题：制裁是一种把一个国家孤立于全球经济之外的工具，但只有当目标实际上遭到孤立时，制裁才能奏效。伊朗并没有被孤立。它是中国建立、俄罗斯加以强化的一个平行经济体系的一部分。

在美国政策直接瞄准这一架构之前，最新的制裁认定（以及未来各轮制裁）都将继续令人失望。

中国仍然是伊朗最大的贸易伙伴，而且这种关系已经证明具有非凡的持久性。多年来，中国的“茶壶”炼油厂——规模较小的私营炼油厂——一直大量购买伊朗原油，这些原油由一支影子船队运输，使伊朗的出口量尽管受到制裁仍然保持在高位。

去年，伊朗超过80%的石油出口流向中国，为伊朗政权赚取了大约310亿美元。作为德黑兰以折扣价格出售石油的交换，北京提供商品、技术和基础设施投资。

美国对伊朗港口实施的海上封锁已经扰乱了这种流向中国的石油贸易，但在6月中旬至7月中旬封锁暂停一个月期间，伊朗向中国派出了60多艘油轮，运载的石油出口价值约60亿美元。

支撑中国与伊朗经济联系的是北京建立的支付和清算系统。这些系统与西方金融体系相隔离，使中国实体能够与伊朗、朝鲜、俄罗斯以及其他受到制裁的国家进行交易，而无需接触以美元为基础的金融基础设施。

这就是为什么逐个制裁货币兑换机构和幌子公司未能改变伊朗行为。

相比之下，俄罗斯通过帮助资助庞大的规避制裁架构来支持伊朗经济——其中包括替代性支付渠道、方便旗航运以及保险变通安排——而伊朗正依赖这一架构。

这种支持在战争爆发前曾摇摇欲坠，当时伊朗通过关闭霍尔木兹海峡推高能源价格——这一举动使克里姆林宫得以重新充实自己的金库。2月份，俄罗斯石油出口收入不足100亿美元——这是自疫情危机以来的最低水平——而克里姆林宫当时正准备将非安全领域支出削减10%。

与伊朗的战争几乎在一夜之间扭转了这一趋势。一家欧洲智库如今估计，由于与伊朗的战争扰乱全球能源市场，俄罗斯今年的出口收入可能比去年增加多达2520亿美元。

一个财政宽裕的俄罗斯，能够更加有效地充当规避制裁生态系统的支持者，而这个生态系统对于伊朗政权的生存至关重要。

如果华盛顿的目标是改变德黑兰的行为，那么美国政策就必须把目标对准那个使伊朗能够在西方执法范围之外运作的金融和物流体系。

第一，与制裁单个货币兑换机构和航运中间商相比，针对负责清算交易的中国金融机构，将能更加有效地破坏伊朗与其伙伴之间的资金流动。第二，确保针对炼油商和保险公司的制裁得到持续执行——而不是时断时续地执行——将更有可能改变伊朗客户的风险考量。

第三，支持国会推动对俄罗斯能源和金融实施更严厉制裁，将产生一个附带效果，即收紧伊朗所使用的同样渠道。这是因为，在与俄罗斯贸易问题上最容易受到次级压力影响的国家，例如中国和印度，也正是那些为伊朗出口提供便利的国家。

伊朗经济之所以能够生存下来，并不是因为美国制裁毫无威力，而是因为伊朗已经不再仅仅依赖这些制裁旨在监管的那个体系。要解决这个问题，就要求华盛顿把北京和莫斯科的金融基础设施——而不是德黑兰的幌子公司——视为真正的打击目标。