中国如何找到了自己最强大的武器

近日, 两位研究中国的专家在《外交事务》杂志发表题为“中国如何找到了自己最强大的武器”的分析报告，披露“北京稀土主导地位的真实历史”。格洛丽亚·熊（Gloria Xiong）是科尔比学院政府学助理教授。杰茜卡·陈·韦斯（Jessica Chen Weiss）是约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院戴维·M·兰普顿中国研究教授，并担任亚洲协会政策研究所中国分析中心非常驻高级研究员。2021年8月至2022年7月，她曾担任美国国务卿政策规划办公室高级顾问。请读她们的报告：

“中国有稀土，中东有石油。”中国领导人邓小平在20世纪90年代初曾这样宣称。最近，随着北京利用其在稀土产业近乎垄断的地位，有效反击美国总统川普最新发动的贸易战，这句话被反复引用。人们经常援引这句话，作为证据证明邓小平的表述中隐含着一种胁迫性威胁：正如阿拉伯石油国家在1973年把石油出口武器化——切断对西方的供应，以惩罚西方在赎罪日战争中支持以色列——中国有朝一日也会对稀土采取同样做法。

过去一年的事态发展只进一步强化了这种看法。例如，去年11月，在中国宣布实施稀土出口许可制度之后，美国众议院美中战略竞争特别委员会的两党成员表示，中国领导人习近平正在“把邓小平的愿景变成现实”。川普在社交媒体上发文称，这“显然是中国多年前制定的一项计划”。而曾在川普第一届政府期间担任国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）首席中国政策顾问的余茂春（Miles Yu）写道：“北京对稀土的垄断绝非地质条件偶然造成的结果。它是数十年来蓄意实施的一项战略的产物，其目的就是控制构成现代世界基础的那些元素的开采与精炼。”

毫无疑问，今天中国对稀土的控制代表着一种强大的武器——它已经在全球引发警觉，并促使各国竞相寻找替代来源。中国不仅拥有世界上已知规模最大的稀土元素储量，而且还控制着全球大约85%的加工能力。尽管稀土产业规模不大，但稀土在现代技术中的作用却极其重要。由于这17种元素——尤其是更加稀缺的重稀土元素——对于半导体生产、国防技术、汽车以及清洁能源都至关重要，中国在其供应链中所扮演的角色构成了全球经济中的一个重要咽喉要道。

但是，尽管中国一直试图利用自己的这一地位，它的主导优势却并不是一项旨在把全世界作为人质的宏大而高瞻远瞩的计划所产生的结果。实际上，它是一系列特殊而且不断变化的国内利益，在更广泛的全球经济和技术变迁背景下相互作用的结果。例如，当邓小平发表那番讲话时，美国刚刚结束第一次海湾战争。从北京的角度来看，这场由美国领导的军事行动以一种极其直观的方式提醒中国，它在现代战争作战能力方面存在弱点，而且关键资源可能在引发冲突方面发挥重要作用。正如邓小平大约在同一时期所指出的：“我们对怎样利用这个宝贝重视得还不够。稀土资源一定要保护好。”

然而，说起来容易，做起来却很难。中国早期巩固自身市场地位的努力，最初是为了控制国内无序竞争，因为这种竞争一直压低价格，并可能耗尽中国的资源。这些努力并非源自一项在地缘政治斗争中把供应链武器化的战略。事实上，中国的稀土产业仍然如此松散而且临时拼凑，以至于即便20年之后，在2010年那场围绕中国称为钓鱼岛、日本称为尖阁诸岛的岛链而发生的著名事件中，北京是否已经能够完全控制这一产业，都并不清楚。在中国和日本围绕这些争议岛屿发生冲突之后，对日本的稀土出口确实一度受到限制——这也导致邓小平的那句话第一次广泛传播——但研究表明，这可能并不是一项经过精心设计、旨在惩罚日本的计划。正如中国许多政策所表现的那样，言辞与行动之间往往存在巨大鸿沟，而研究中国的稀土历史，可以揭示出塑造其政策的各种相互竞争的优先事项是如何混合在一起的。

北京直到2010年之后才开始把稀土视为一种地缘经济武器——而且在这一过程中，它从美国的制裁和出口管制中学会了如何使用这种武器库。目前围绕稀土展开的对峙以及持续进行的供应链武器化，确实对全球稳定与繁荣构成严重威胁。但与其说这是中国的一项总体规划终于开花结果，不如说这是两个大国陷入了一个行动—反应的螺旋，而这个螺旋既不是任何一方原本打算启动的，也不是任何一方能够完全控制的。

纠正这种叙事，并理解中国究竟是如何取得稀土市场主导地位的，非常重要，因为这有助于揭示北京与华盛顿目前面临的安全困境：当一个国家采取行动增强自身安全时，另一个国家便会感到受到威胁，继而采取自己的行动，从而进一步推动升级螺旋。但是，随着中国和美国如今竞相谋求获得未来制约对方的筹码，风险已经不仅限于经济战。对于未来经济和供应链被武器化的担忧，使两国之间日益疏远，并助长了更广泛的敌意，而这种敌意又增强了太平洋两岸更具攻击性声音的力量。稳定这一螺旋绝非易事。但是，这将有助于两国以及整个世界避免一种更加糟糕的命运。

廉价而肮脏

自20世纪50年代末以来，内蒙古的白云鄂博矿一直是中国稀土产业的支柱，而且它至今仍拥有世界上最大的稀土矿藏。20世纪60年代，中国南方的江西省和广东省也发现了自己的稀土矿藏，后来成为重稀土开采和加工的中心。但是，直到20世纪80年代初，化学家徐光宪（Xu Guangxian）开发出一种新的、成本更低的稀土元素分离方法之后，中国才实现了大规模的高质量产出。徐光宪的发现恰逢全球半导体产业迅速发展，国内外对稀土的需求急剧上升。

中国领导人开始把稀土视为一种国家不能任意浪费的自然资源。早在1982年，邓小平和副总理方毅（Fang Yi）就下令全国“增加稀土金属和稀有金属的生产”。但是，在整个20世纪80年代，中央政府的首要任务是积累更多外汇储备，因此，它容忍稀土行业相对宽松的管制，以鼓励出口。“廉价而肮脏”成为破坏性小规模采矿的主要特征，而大部分出口流向日本、美国和欧洲。到1986年，中国的稀土产量已经飙升至1978年水平的十倍以上；到20世纪90年代初，中国超过美国，成为世界最大的稀土生产国。

美国和欧洲欢迎这一发展。事实上，稀土并不稀有：这一历史上形成的错误名称，源自人们在最初发现它们时对这些元素缺乏了解。但是，能够发现浓度足以使开采具有经济价值的稀土矿藏却相对少见，而且加工稀土不仅在技术上要求很高，还会造成极其严重的污染。例如，对原矿进行选矿会排放受到放射性污染物污染的水，从而给工人和当地居民带来健康问题。从西方的角度来看，把稀土开采和加工转移到中国，既降低了价格，也把污染转移到了其他地方。

稀土不是可再生资源——一个国家的稀土供应可能被耗尽。

因此，在整个20世纪90年代，中国刚刚起步的稀土产业被视为有利于国家发展。1990年宣布稀土为“保护性和战略性矿产”之后，中国开始限制外国投资勘探和加工。这个产业满足了北京推动出口导向型增长的愿望，而地方政府为了实现发展目标和增加税收收入，迅速扩大生产规模。但是，由于几乎没有监管执法或监督，到世纪之交，中国的稀土产业已经如同无法无天的西部边疆：猖獗的过度生产导致国内价格战，并削弱了出口定价能力。环境和公共卫生也为此付出了代价。位于黄河以北不远处的包钢尾矿坝，成为拥有2亿吨污染物的“世界最大稀土湖”。而拥有重稀土开采业的江西赣州市，酸雨发生频率超过了90%。

今天，许多分析人士认为，中国蓄意压低稀土价格，以击败外国竞争对手。但实际上，中国官员把稀土价格低廉视为一个必须解决的问题。在中国，人们形容稀土卖出了“白菜价”或“泥土价”，而这被认为是一种软弱的表现。按照这种叙事，发达国家正在利用中国廉价的原材料资源，同时却把自己的资源储存起来。

到2002年，北京决定整顿这种无序竞争。中央政府打击无证采矿和污染性生产行为，这帮助它在全球市场的价格谈判中获得了更大的筹码。随后，2005年，北京取消了稀土出口退税；2007年，又正式对所有稀土矿石、氧化物和化合物征收10%的出口关税。

这些行动反映出，北京已经从追求最大产量和以出口为重点，转向坚决解决产能过剩并确保供应韧性。毕竟，稀土并非可再生资源——一个国家的供应可能耗尽——而北京也日益认识到，这些元素对于推动中国自身产业发展的作用。当局担心中国的稀土供应被耗尽，并在未来某一天像石油和天然气一样依赖进口。除了1999年开始实行的出口配额之外，当局还于2006年实施了一套生产配额，以减少流出中国的稀土数量。到2010年年中，甚至在与日本发生危机之前，据报道，中国的稀土出口量已经比2005年下降了50%以上。

危机与混乱

然而，在整个这一过程中，中国地方政府一直抵制中央政府的举措，因为这些举措往往会减少税收收入。迟至2010年，总产量仍然超过生产配额35%以上，中国南方猖獗的非法生产活动供应了全球重稀土消费量的一半。这种持续数十年的抵制和选择性执行，使一份西方报告得出结论：中国真正的竞争对手只有“本国境内的犯罪团伙”。

当年晚些时候与日本发生的争端，进一步加深了人们对于北京能否掌控这一产业的怀疑。当一艘中国拖网渔船在有争议的钓鱼岛附近与日本海上保安厅巡逻船相撞后，日本拘留并起诉了船长。北京对此极为愤怒，容许一系列反日抗议活动发生，希望借助民族主义情绪——而大约就在同一时期，大量报道普遍称，中国已经封锁对日本的稀土出口作为惩罚。日本电子产业立即感受到压力，日本、美国和欧盟随后联合向世界贸易组织提出申诉。在与日本外相共同举行的一场记者会上，美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）称中国的出口限制是给全世界敲响的“警钟”。她说：“鉴于这些稀土矿物的重要性，我认为部长和我都意识到，我们两国以及其他国家都必须寻找更多的供应来源。”

然而，这项限制稀土出口决定的起源至今仍不清楚。北京从未正式宣布过禁令，而地理学家朱莉·克林格（Julie Klinger）的研究表明，这项禁运可能并非来自中央政府的指令。根据她进行的访谈，南京以北一座港口城市中愤怒的军方人员、港口工人和地方海关官员认为，自己是在反抗“日本侵略在当代的一种表现”。他们自行决定扣留稀土货物。按照这种对事件的叙述，直到日本海关当局提出询问，北京当局才意识到正在发生什么。在整个这一时期，北京一直否认存在这种情况。

无论北京最初是否参与其中，这场危机都促使中央政府开始思考这种新的杠杆形式，并采取更加积极的行动控制本国稀土产业，其中包括遏制非法工业活动。毕竟，全球市场已经发出信号，即使稀土出口只发生小规模中断，也可能产生重大影响：到2011年年中，钕的价格已经上涨了近六倍，而钕是许多强力磁体不可或缺的一种元素。

要求对稀土实施出口管制的呼声开始出现在中国媒体上。虽然一些人指出了稀土的地缘政治潜力，但更具民粹主义色彩的声音则强调保护主义方面的担忧。一篇被广泛转载的文章敦促中国通过“立即禁止出口，只维持国内生产和研发所需的产量规模，或者干脆从国外购买”的方式来“保卫”自己的稀土资源。

尽管如此，北京仍然保持谨慎。原国家计划委员会稀土办公室处长洪峰（Hong Feng）警告，不要把稀土当作“政治筹码”。俄罗斯频繁把天然气武器化已经表明，胁迫会促使目标国家从长期来看实现供应来源多元化。中国自身也高度依赖石油、铁和铜的进口，而这些资源同样可能被用来实施报复；洪峰还强调，“稀土资源的战略性在于它的应用，而应用需要全世界共同进行研究和开发。”换句话说，如果中国停止向世界出售稀土，就可能引发反弹，从而破坏中国获得外国资源的渠道。

中国的稀土产业仍然缺乏一种能够有效实施这类行动的整合结构。直到2012年，北京才开始强化中央层面的监管。例如，为了保障国内需求，中国建立了稀土战略储备。2014年，工业和信息化部开始成功推动产业重组，将其整合为六个由国家控制的集团，这成为最终在2025年整合为两大全国性龙头企业的先声。2015年，中国还遵守世界贸易组织针对中国稀土出口限制作出的裁决，取消了出口配额制度。此后，中国转而采用可追溯性要求，并投资海外采矿项目，以应对不断增长的国内需求和全球供应多元化。

正如兰德公司最近的一份报告指出的那样，北京在2010年代处理稀土问题时的总体目标，是追求“先增强韧性，后实现武器化”。在中国政府文件和公开讨论中，许多官员都表达了对未来稀缺问题的担忧。尽管这种担忧很可能被夸大了，但人们确实存在一种感觉，即如果中国不谨慎行事，就可能浪费自己的机会。中国社会科学院研究员、商务部顾问杨丹辉（Yang Danhui）在2015年出版的一本书中警告，如果继续按照2008年的速度开采，“包头白云鄂博矿将在25年内枯竭。（如果出现这种情况，中国将不得不以非常高的价格从国外进口稀土。）”

卷土重来，来势汹汹

钓鱼岛事件对世界而言同样标志着一个转折点，它第一次清楚暴露了中国在地缘政治中日益增强的经济杠杆。在“脱钩”和“去风险”之类的词汇进入人们的常用语之前十年，日本就已经加快努力建立替代供应来源：今天，日本从中国进口的稀土仅占其稀土进口总量的60%，而2010年这一比例为90%。除了诉诸世界贸易组织的争端解决机制之外，华盛顿也开始重新思考过度依赖稀土进口所带来的风险。然而，包括加利福尼亚州芒廷帕斯矿在内的美国国内投资，由于利润微薄、价格波动以及技术挑战，仍然举步维艰。2011年，全球稀土年贸易额达到42亿美元，但这一数字仍低于全球石油一天的平均贸易额。到2014年，全球稀土贸易额已经下降至12亿美元，进一步加剧了由私营部门主导实现供应多元化所面临的困难。

因此，稀土问题逐渐淡出了美中关系的焦点，直到这十年末期华盛顿开始对中国施加重大经济压力之后，它才重新浮现。北京加强了对私营部门的控制，而且在国际争端中的行为越来越具有胁迫性，这使美国对中国意图的怀疑进一步加深。2019年，川普政府把中国最大的电信巨头之一华为列入出口黑名单，对其发起打击行动，实际上禁止美国企业与华为开展业务。川普政府还向盟国施压，要求它们把华为排除在本国第五代移动通信网络之外，理由是该公司构成国家安全威胁，因为其设备可能使北京能够通过后门进入关键通信基础设施。

对华为的限制被视为一次重大升级，也成为给北京自身敲响的一记警钟。中国官方媒体提出了利用稀土作为报复手段的可能性，但北京仍然有所克制。相反，它选择对来自支持共和党选区的特定出口产品——例如大豆和能源产品——征收关税。华为事件暴露了中国自身工业体系中的脆弱性——它需要获得先进半导体——而北京似乎也认识到，过早打出稀土这张牌可能适得其反。正如中国稀土学会副秘书长张安文（Zhang Anwen）在2019年6月所指出的：“只有发展先进技术，逐步实现高端稀土和关键金属产品国产化，我们才能减少这种依赖〔对外国高附加值产品的依赖〕，并最大限度地发挥稀土的作用。”

北京在各条战线上展开准备。2020年5月，中国推出“双循环”战略，通过发展本国产业——首先从半导体开始——来降低对外国技术的依赖。2020年末，中国通过《出口管制法》，为限制向海外销售产品提供国内法律依据。2021年12月，中国又指示组建中国稀土集团，由中国的内阁机构国务院通过该集团对稀土产业实施监管。

不可能对每一种稀土元素都实现去风险。

但直到华盛顿公布一套具有域外效力的出口管制措施之后——这些措施将首次切断中国获得先进芯片和芯片制造设备的渠道——北京才最终选择以关键矿产进行报复。拜登政府在2023年6月下旬提出，考虑扩大其2022年10月实施的出口管制，把英伟达的A800芯片也纳入其中；随后，中国在7月宣布，镓和锗这两种芯片制造所必需矿物的出口商必须申请许可证，并披露最终用途信息。这项措施虽然不是彻底禁运，却在市场上拉响了警报，而且这种警报并非没有道理。根据美国地质调查局的一项估算，如果中国决定对这两种矿物实施全面禁运，可能导致美国国内生产总值减少34亿美元。

六个月后，美国众议院美中战略竞争特别委员会发布了一份报告，主张通过税收激励措施重建美国国内的稀土磁体制造能力。报告发布仅一周后的2023年12月21日，中国宣布禁止出口稀土加工技术，这将减缓全球供应链的去风险努力。一年后，中国首次出台明确将美国列为出口禁令对象的规定；试图向美国最终用户出售镓的中国出口商必须假定自己的许可证申请将遭到拒绝。

这种针锋相对的态势在川普第二届政府期间急剧升级。川普的“解放日”关税于2025年4月2日宣布后，北京两天后便采取报复措施，将七种稀土以及使用这些稀土制造的永磁体列入两用物项出口管制清单——所谓两用物项，就是对军事部门和商业部门都具有价值的物项。当数以万计的许可证申请最初蜂拥而至时，中国的出口管制机构只有30名工作人员。随后积压的大量申请导致审批严重延误，中国稀土磁体出口量在5月份同比暴跌74%。作为回应，华盛顿对喷气发动机和半导体设计软件实施了新的限制。直到美国撤销这些措施并于6月同意进一步举行谈判后，中国才同意恢复稀土和磁体出口。

随后，9月29日，川普政府扩大了受美国出口管制约束的中国“关联企业”名单。根据这一举措，任何由实体清单上的外国公司持有至少50%股权的实体，也将被列入黑名单。仅仅十天后，中国便以自己的域外出口管制制度予以反击：这是中国首次宣称，对于世界上任何外国制造的产品，只要其中含有哪怕极少量受到管制的中国稀土元素，或者使用中国的加工技术制造，中国都有权对其实施许可管制。按照设计，这一系列规定将影响范围广泛的下游行业，包括国防、航空航天、半导体和人工智能数据中心。国际能源署估计，如果中国全面实施这些新限制，中国以外的产业将损失6.5万亿美元。

至此，美中经济战达到高潮。双方都宁愿相互收缩，也不愿承受这一螺旋如果继续发展下去将造成的毁灭性后果。当月晚些时候，在釜山举行的亚太经济合作组织峰会上，北京同意暂停实施其域外出口管制一年，华盛顿则相应暂停实施关联企业规则。

杠杆的局限

在2025年凝视过深渊之后，北京和华盛顿都已经后退——至少目前如此。但是，双方的鹰派人士已经开始把这一暂时的平静视为一个机会，让两国都可以磨砺自己的武器，为下一场较量做好准备。正如韦斯·米切尔（Wess Mitchell）在本刊所写：“如果美国专注于巩固〔关键矿产产能和回流本土的供应链〕，那么美国就拥有一个历史性机会，可以重新找回自己作为大国的方向，并在与中国这一美国历史上最强大的对手进行的持久竞争中获胜。”在中国，中国人民大学翟东升（Di Dongsheng）等著名经济民族主义者敦促中国政府“掌握主动权”，并加快推动中国供应链去美国化的努力。与此同时，两国政府都扩大了在国内和全球范围内对稀土的投资，以保护本国经济免受未来胁迫的影响。

对美国而言，实现关键矿产和稀土供应链的这种多元化是必要的。始于拜登政府、并在川普第二届政府期间继续推进的防御性投资，对于增强韧性十分重要。如果这些努力取得成功，它们将减少严重的脆弱性，也会降低中国利用这些咽喉要道的动机。但是，它们不会消除相互依赖——也没有必要这样做。只需实现一定程度的多元化，就能够产生很大作用，而一个可信的替代来源就可以限制中国运用市场或地缘政治杠杆的能力。在某些情况下，与美国政府有关联的分析人士认为，只要从中国以外的地方获得美国稀土元素供应量的三分之一左右，就可能足以减轻北京施加的压力。

尽管如此，不可能对每一种稀土元素都实现去风险。例如，一些分析人士把钇——一种对于芯片制造、喷气发动机和涡轮机至关重要的材料——称为“致命的咽喉要道”，因为实现供应多元化的投资可能需要数年时间才能见效。然而，中国的这种扼制能力存在一个重要局限，美国在规划未来时应当牢记这一点：中国在稀土价值链的某些环节仍然落后于日本和美国，其中包括回收技术。就连中国自己也知道，它的杠杆是有限的。

从这个意义上说，稀土市场类似于其他咽喉要道，例如由美国主导、以美元为基础的金融体系，以及由中国主导的医药原料市场。尽管它们看起来能够创造杠杆，但要长期将其武器化却十分困难。美国不可能把中国这样具有巨大经济体量的国家排除在全球金融体系之外，而不给自身造成重大经济损害。中国同样无法轻易切断美国获得其占据主导地位的医药原料的渠道，而不让自己的生物技术产业承担巨大风险，因为中国的生物技术产业依赖于获得美国的技术和市场。

正是这种相互依赖的持续存在，使稳定局势的条件更有可能长久维持下去。在两国，分析人士都开始认识到出口管制的效力有限。出口管制或许能够造成短期痛苦，但无法长期奏效，尤其是因为它们会迅速启动绕过这些管制的努力。建立替代供应链的尝试也面临一个棘手现实：许多拥有具备开采价值稀土矿藏的国家并不愿意在中国和美国之间选边站。与其形成集团之间的零和竞争，持续存在的相互依赖和彼此重叠的供应链更有可能继续成为常态。

13万亿美元的错误

尽管如此，仅仅勉强承认这些经济工具的效用有限，还远远不够。为了减缓相互依赖武器化的螺旋，美国必须同时采取相互降级、威慑以及投资于一种更加正和的未来。为了阻止中国升级，美国必须愿意进行反击；但为了遏制中国的自负，美国也必须愿意投资于美国经济、劳动力以及科学技术生态系统的竞争力、创新能力和韧性。

减少关键依赖的努力，还必须与鼓励同中国开展双边贸易和投资的措施结合起来。由于中国企业在电池等关键技术领域处于领先地位，合资企业和技术许可对于美国企业参与全球竞争至关重要，包括与中国并肩竞争，而不仅仅是与中国对抗。消极互惠——相互不断扩大受制裁实体和制裁清单——必须由积极互惠加以平衡。如果得到谨慎管理，一种更具韧性、更加多元化的相互依赖，与其说是一种脆弱性，不如说会成为相互克制以及共同维护稳定利益的来源。

另一种选择既危险又代价高昂。根据《金融时报》发表的一项经济分析，在未来25年里，把中国完全从美国的技术和制造业供应链中剔除，将耗费13万亿美元。即使这一现实能够限制脱钩努力，认为脱钩是必要之举的这种观念本身，也会削弱华盛顿的杠杆——其中包括威慑中国对台湾发动侵略的能力。正如政治学家托马斯·克里斯滕森（Thomas Christensen）所指出：“如果中国越来越普遍地认为，无论中国采取什么行动，美国都可能切断中国获得美国市场和投入品的渠道，那么胁迫性外交杠杆就会丧失。”因此，美国必须谨慎地在降低风险的需要与威慑侵略的需要之间取得平衡。

做到这一点将十分棘手。但是，促进稳定的最佳方式，是增加这两个经济巨头之间联系所带来的利益，而不仅仅是减轻这些联系可能造成的损害。试图在没有共同利益的情况下建立经济安全，将有可能造成一种冷和平，在这种状态下，任何一方的社会都无法繁荣，也无法成功应对共同挑战。相反，双方都应当接受这样一个事实：为了使双边贸易和投资能够继续下去，一定程度的韧性和多元化将是必要的。否则，双方就有可能陷入一场竞相积累杠杆的比赛，而每一方都可以利用这些杠杆扼住对方的咽喉，这不仅会伤害普通民众，也会增加爆发热战的可能性。要避免这种走向灾难的螺旋，第一步就是北京和华盛顿双方都必须牢记，这些经济工具最初并不是作为武器设计出来的。这意味着，两国既有机会，也有义务确保这些工具永远不会被用于这一目的。