民主国家需要创造性破坏: 让政府重新有效运作

《外交事务》杂志日前刊发珍妮弗·帕尔卡（Jennifer Pahlka）和安德鲁·格林韦（Andrew Greenway）的政治评论－－“民主国家需要创造性破坏”。珍妮弗·帕尔卡是美国再编码组织联合创始人。2013年至2014年，她曾任美国副首席技术官。她著有《重新编码美国：数字时代政府为何失灵以及我们如何做得更好》。安德鲁·格林韦（Andrew Greenway）是咨询公司公共数字联合创始人。2012年至2014年，他协助创建英国政府数字服务局。他是即将出版的《数字主权：决定的权力》一书的合著者。请读他们的评论：

过去十年来，人们日益形成一种共识，即世界各地的民主国家正面临一场来自内部的危机。根据皮尤研究中心2025年的一项调查，在23个国家的受访者中，近60%的人认同他们“对民主感到不满”。两极分化、虚假信息，以及人们对那些为了个人利益而甘愿打破既定规范的领导人的失望，无疑都是这种日益加深的失灵感产生的原因，但当今的民主政府还存在一个更深层次的缺陷：国家机构和制度越来越无力完成它们原本被设计来执行的基本任务。

2020年初，新冠疫情蔓延至美国时，美国政府每年大约花费6亿美元用于检测传染病。然而，由于研究人员无法从僵化的官僚体系那里获得许可，对那些本可帮助识别病毒的拭子进行检测，这种病毒在一个月内一直未被发现并持续传播。在英国，尽管疫情过后政府已在青年就业服务方面投入数十亿美元，但16至24岁既没有就业、也没有上学或参加培训项目的年轻人数量已经超过100万——不到五年时间里急剧增加了30多万人。德国曾经是一个以效率著称的国家，如今其铁路网络却变得如此不可靠，以至于已经成为国家的尴尬；大约40%的长途列车晚点。在美国和欧洲的广大地区，人们把各党派政治人物说的话与自己亲眼看到的现实进行比较，结果发现政治言辞与现实并不相符。其结果就是沮丧和不信任。

“国家能力”过去是发达国家的专家在谈论发展中世界时使用的一个术语。如果这个国家获得外国援助，它是否有能力把这些援助转化为公共利益？如今，那些援助国的公民开始在自己的国家提出这个问题。如果我们缴纳税款，我们的政府会不会提供更多我们所需要的东西？如果我们参与政治进程，我们能不能得到我们所寻求的结果？越来越明显的是，这些问题的答案是否定的。正如范德比尔特政策加速器的监管专家布赖恩·希勒（Brian Shearer）所阐述的，在美国，实施一项重大的新联邦规则，从开始到完成通常至少需要五年时间，这使得总统不可能在下一次选举之前兑现一项承诺的改革。因此，民主制度最基本的反馈循环——候选人说他们将做什么，选民作出选择，结果出现，选民作出评判——正在瓦解。几乎所有富裕民主国家都面临着这种危机的某种形式。

从根本层面上说，这些失败不仅侵蚀了人们对民主的信心，也削弱了主权。2022年2月俄罗斯入侵后，乌克兰需要恢复其通信网络时，它转而依靠私人企业星链的卫星互联网服务。这意味着，尽管五角大楼最终出钱维持星链网络在乌克兰的运行，但乌克兰军队是否能够获得攻击俄罗斯塞瓦斯托波尔舰队所需要的卫星网络，这项决定权并不掌握在五角大楼或国家安全委员会手中，而是掌握在星链创始人、科技亿万富翁埃隆·马斯克（Elon Musk）手中。此后，前沿人工智能模型只是在进一步加速权力从公共机构向私人公司的转移。

民主国家并没有放弃制度改革。几乎每一个发达国家都出现了一些成功的曙光，其中也包括美国，例如美国国税局等机构终于开始对其严重过时的技术进行现代化改造。疫情暴发后，国会于2020年3月通过的大规模经济刺激方案表明，当全球经济危在旦夕时，政府能够提供什么。然而，总体而言，使政府机构具备适应当今世界需要的能力，这方面的努力进展并不顺利。甚至马斯克也不例外，尽管他曾发誓要拿电锯砍向官僚体系，但面对其政府效率部所承担任务的庞大规模，他似乎也已经筋疲力尽，并且比原计划提前一年多放弃了政府效率部。

要真正扭转国家能力的急剧衰退，政府需要采取能够赢得公众信任的激进方法。在经济学家安东尼·唐斯（Anthony Downs）1967年的经典著作《官僚体系内部》中，他描述了那些失去适应能力的机构如何最终走向缓慢死亡，沦为空洞的规则和程序外壳。他认为，一旦走到这一步，它们就必须要么获得重生，要么被摧毁。如今，世界各地的发达民主国家需要认真考虑制度重生——把国家机构重新建设成为属于当下时代的部门，不再受到过去时代的人员、观念和程序的束缚。但它们也需要考虑，哪些遗留下来的机构已经无法通过改造获得新生，因而应当彻底关闭。

并不是每一个失灵的机构都必须从头重建。政府既没有时间、资源，也没有足够的政治空间，可以同时把国家各个领域的一切全部推倒重来，这样做也并不明智。对现有机构进行持续不断的渐进式改进，仍然是治国方略的重要组成部分。但是，如果民主国家要解决当前这场危机，它们就必须习惯于创建新的机构。治愈当今民主制度的弊病需要许多措施，但是，如果政府无法兑现自己的承诺，那么其他任何补救措施都不可能持久奏效。

测试、学习、重复

制度重生并不存在唯一正确的公式。当一个机构建立了一种新的运作模式，使其能够完成自己宣示的使命时，就可以认为这个机构获得了重生。一些旧有机构掌握着宝贵的资产——权限、数据和专业知识——这些资产并不容易转移到新的归属之处，因此政府需要弄清楚，现有体系中究竟有多少已经无可挽回地损坏，以及究竟有哪些东西需要保留下来，如果确实有什么需要保留的话。准确把握新旧之间的程度至关重要。

在北美和西欧，国家机构继承了一种形成于第二次世界大战前夕及战后初期的运作模式。这意味着，它们的设计目标是通过周密规划和集中控制来管理庞大、复杂而稳定的项目，并且假定它们需要解决的问题事先就是已知的。在战后几十年里，这种模式总体上是可行的，但是，当互联网在20世纪90年代末开始重新塑造经济时，它带来了一套截然不同的做法。如今，解决问题依赖的是一种测试和学习体系，在这个体系中，各种解决方案不断在现实世界中接受试验，并据此不断作出调整。今天，随着人工智能的出现，科学和技术变革的速度只会变得更快。

因此，旧有的国家机构必须面对这样一群公民：他们期望各种服务能够根据自己的需求量身定制，而这些机构还必须在一个本身已经大幅加速的世界中做到这一点。与此同时，这些机构还受到几十年来不断累积的程序约束——为了应对过去的问题而增加的各种规则和要求，即使问题或技术已经发生变化，这些规则和要求也很少被取消。这种动态越来越容易导致瘫痪。只有采用新的运作模式，它们才能开始应对这一挑战。有时候，不建立一个全新的实体也能做到这一点；而在另一些情况下，则必须彻底与过去切割。无论采取哪一种方式，负责新机构运作的人都必须拥有决定如何工作、雇用什么人、如何采购，以及如何向公众负责的自由。否则，他们最终只会复制自己试图取代的东西。

最明显需要从头开始的情况，是目标或任务本身也是全新的。例如，1958年，美国国会创建了美国国家航空航天局，因为在登月竞赛中击败苏联是一项不可能合理地交给任何现有军事或民事机构的任务。但是，当一个现有机构已经无法充分完成一项人们非常清楚的任务时，建立一个全新的实体也可能是合理的。1997年，南非用一个全新的税收征管机构取代了两个表现不佳的税务机构。到2022年，这个新机构已经征收了数百亿美元的税收，收入年复合增长率达到9.9%，使后种族隔离时代的国家能够为大规模扩大公共服务提供资金。澳大利亚新南威尔士州在2010年代也采取了大致相同的做法，把16个面向公众、组织混乱的机构职能整合进一个拥有统一数字平台的单一实体。这个新机构迅速改变了公众对政府服务的看法；在其运行的头五年里，表示满意的人数比例从不足60%上升到超过97%。

民主国家已经变得无力完成基本任务。

另一种有效的方法，是赋予一个新实体一项具体任务，这项任务原本属于某个现有机构的职权范围，但该机构却无力完成。1958年，苏联成功发射“斯普特尼克”卫星，暴露出美国军队各军种之间的竞争如何导致导弹和火箭项目重复、迟缓而且缺乏协调。此后，美国政府把先进研究工作从各个军种中抽离出来，成立高级研究计划局——后来更名为国防高级研究计划局——让其独立负责这些工作。其他完全适合留在现有层级体系内的国防研究职能，例如与各军种现有武器系统相关、针对特定任务的研发工作，则继续留在各军种内部。国防高级研究计划局的做法成效如此显著，以至于催生了整个类似机构家族，例如为能源部开展研究的能源高级研究计划局，以及英国的高级研究与发明局。

有时候，建立一个新机构的最佳地点恰恰是在那个已经失灵的机构内部。2019年，科罗拉多州把由工程师、设计师和产品经理组成的小型团队——隶属于一个名为科罗拉多数字服务局的新实体——安置到州政府各机构，与现有工作人员并肩工作。此后，科罗拉多数字服务局的团队向每一个机构引入了一种测试和学习模式，用于开发其所需要的软件，而这些改变逐渐在整个州政府官僚体系中形成了对这些新做法的需求。2026年5月，科罗拉多州宣布，其拥有1,150名工作人员的旧有机构信息技术办公室将改用科罗拉多数字服务局的运作模式，并由科罗拉多数字服务局负责人接任新局长。一个实际上相当于“臭鼬工厂”的小型创新团队，竟然能够接管一个年度预算达460亿美元的美国中等规模州至关重要的信息技术职能，这看起来或许令人惊讶，但是科罗拉多州其他机构的负责人都欢迎这一转变，因为他们认识到，旧有模式已经无法完成任务。

另一种方法出现在2013年英国对新的福利支付体系“通用信贷”进行的重新调整中。在这个案例中，重生战略根本没有涉及建立任何新的组织或机构。通用信贷把现有的六种劳动年龄人口福利合并为一项统一支付，这项制度在三年前就已经作为一项重大福利改革获得采用，但结果却造成了一个议会委员会所形容的“极其糟糕”的后果。因此，负责这项工作的部长伊恩·邓肯·史密斯（Iain Duncan Smith）在就业和养老金部内部负责监督通用信贷的部门中安排了新的领导团队，并赋予其新的使命。新的领导团队采用测试和学习的方法，从小规模开始，但随着时间推移，该机构工作的方方面面——政策、运营、技术——都得到了修改和调整。最终，这种新方法使通用信贷得以推广到800多万名申领者，并且即使在新冠疫情期间需求激增的情况下仍能继续运作。根据政府数据，在帮助单亲家长重新进入劳动力市场方面，这一项目与原有制度相比也显示出明显改善。这一切都是在同一个部门内部、依据同样的法定宗旨完成的。

当一个现有机构拥有真正有价值、无法从头重新建立的资产时，从内部着手可能是最佳选择。有些专业知识过于珍贵，或者一旦发生断裂所带来的危险过大，不能冒险失去：想想那些负责管理美国核武库的人。此外，尽管数据和法律权限可以在不同机构之间转移，但这样做所需要的时间可能长到令人无法承受。不过，必须认识到，从内部改造一个机构并不一定就会比较容易，因为新团队必然要与旧有的工作方式近距离共存。这种方法的一些假定优势——例如，机构内部一个成功的试点项目会自然而然地把新的运作模式传播到相邻团队和职能部门——在实践中往往并不成立。看看2024年美国国税局发生的事情。一个内部创新团队采用测试和学习模式，在不到一年时间里建立了“直接报税”系统，使美国纳税人能够以电子方式提交纳税申报表。该机构并没有接受这个团队引入并得到领导层支持的新做法，反而在很大程度上把这些做法视为一种威胁，而且可以说更加固守现状。

休斯敦，我们有解决方案了

根据一个广为流传的轶事，美国总统约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）曾经问一名在美国国家航空航天局工作的清洁工，他的工作是什么。“总统先生，”他回答说，“我正在帮助把一个人送上月球。”无论这个故事是真是假，它都抓住了政府中任何成功的新机构最关键的要素：在那里工作的每一个人都必须对自己的使命有极其清楚的认识。

尽管听起来可能令人望而生畏，但一个政府部门或机构完全有可能制定并实现明确、有意义而且雄心勃勃的目标。2013年，通用信贷在经历三年失败之后重新调整时，新团队问作为民选官员并对落实工作负责的史密斯：“你真正希望实现的结果是什么？”他的回答不是“落实通用信贷”。他的回答是：“帮助更多的人找到更多的工作，让他们在更多时间里就业，同时保护那些无法工作的人。”团队把这句话写下来，贴在墙上；它成为随后实现扭转的指路明灯。

与此同时，新建立而且具有高度颠覆性的机构还必须得到极其明确可见的政治支持。在疫情期间，英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）对政府疫苗工作组毫无保留的支持，以及他“阻止人们死亡”的明确指令，是这个团队取得成功不可或缺的因素。在其他情况下，对新机构最有效的一些支持来自那些拥有其他形式权威的官员。2011年至2015年，弗朗西斯·莫德勋爵（Francis Maude）担任英国新成立的政府数字服务局的主管大臣，他并不是内阁会议桌旁级别最高的人物。但是，他的个人权威、声望以及长期任职经历，使他成为该机构极其有效的支持者，帮助它改造了数项大型公共服务。部分由于这一原因，联合国在2016年把英国列为全球电子政务第一名。

然而，归根结底，成功将取决于这个新实体完成其被赋予任务的能力。创始团队的表现很可能决定这个机构究竟能够摆脱官僚主义陷阱，还是只会换一个新名称重新制造这些陷阱。要取得成功，团队需要理解立法意图的政策专家、了解政府实际如何运作的运营人员，以及技术专家——也就是说，需要由不同专业人员组成的跨学科团队，而且所有人都采用测试和学习的方法。理想情况下，团队既应该包括体制内人士，也应该包括外部人士：职业官员过多会扼杀颠覆性变革，但是不懂官僚体系如何运作的新来者过多，同样可能带来致命后果。特别有用的是由两类兼具不同特质的人组成的组合：一类是对机构规范感到不满的内部人士，另一类是受到公共使命吸引而来的外部人士。

人们很容易忽视把支持性职能做好究竟有多么重要。在国防高级研究计划局，人们对项目经理的高度推崇显而易见。该机构以自己能够吸引优秀人才担任这些职位而自豪，而新机构往往也努力同样重视专业知识。然而，真正让大多数尝试以不同方式做事的努力走向失败的，恰恰是那些最基本的事情。如果招聘一个人需要六个月，或者把备忘录送到高级管理人员手中需要三个月，那么无论该机构能够吸引到多么杰出的人才，这些人才都会被浪费掉。在国防高级研究计划局，项目经理的任期为四年，但是在一些政府机构，仅仅一次采购就常常需要这么长时间。国防高级研究计划局的采购职能被迫跟上其优秀专家的雄心。

为了建立正确的运作基因，机构建设者应该选择那些过去一贯迎向新事物和困难挑战的人，而不是选择那些已经在旧有机构中证明过自己的人。那些负责支持招聘、采购、寻找电脑和办公空间、应对内部治理等事务的后台工作人员，需要拥有与战略人员和政策专家同样的创新精神和白手起家的思维方式，否则，无论这个机构在其他方面拥有怎样的优势，都可能发现自己受到运营限制的束缚。选择正确的领导层也面临类似的挑战。最成功的领导者与其说像政府机构负责人，不如说更像初创企业创始人：换句话说，他们是那些能够自在地从零开始建设的人。当然也有例外。有时候，体制内的老手会因为对现状感到极度挫败而变成激进的改革者。但是，仅仅怀有对旧体制的怨恨还不够；领导者需要拥有一种积极的愿景。

新颖性的力量

“机构”这个词会让人联想到永久性。但是，当今的政府机构必须迅速采取行动，并对新出现的威胁和挑战作出反应。2024年5月，英国成立了感染血液赔偿管理局，向数千名从20世纪70年代至90年代初期间接受了英国国民医疗服务体系受污染血液和血液制品的人提供经济赔偿。在该管理局成立时，平均每周有两名受害者在能够获得自己有权得到的赔偿之前死亡。然而，尽快发放赔偿的压力仍然必须与谨慎处理复杂案例的需要取得平衡。因此，感染血液赔偿管理局选择了测试和学习的方法，优先处理某些类别的潜在赔偿对象，并随着服务规模扩大，把从早期互动中得到的经验教训纳入服务之中。在对该管理局最初18个月工作进行的一项评估中，一个专家审查小组报告称，已有2,000多人获得了总额13.6亿英镑（约合18.3亿美元）的赔偿。审查小组指出，如果这个新团队遵循传统的机构运作方式，那么极有可能直到现在都还没有任何一项索赔得到处理。

感染血液赔偿管理局之所以能够实现令人瞩目的效率，只是因为它从头到尾掌控整个流程。政府有一种强烈倾向，就是把服务的提供分解成一条流水线，从政策和立法开始，以执行结束。新机构绝不能陷入只负责一个更大流程中某一个环节的困境。一个只专注于制定更好的政策、却没有能力重塑运作模式的团队——或者一个旨在改善服务结果、却没有获得授权和渠道去影响那些支配服务提供方式的政策的团队——最终都只能产生有限的影响。

但是，创建新机构只是完成了一半的任务。同样重要的是，必须决定如何处理那些新机构原本就是为了取代而建立的旧机构。当然，如果一个旧有机构能够像科罗拉多州的案例那样成功得到重塑，就没有什么需要关闭的。但是，更常见的情况是，新机构最终不得不与依然存在的前身机构展开竞争。要让官僚体系有效运转，政府必须打破旧有机构不断累积并自我强化的循环，这意味着政府必须像有意识地创建新机构一样，有意识地关闭旧机构。2011年，美国政府创建消费者金融保护局时很好地应对了这一挑战。在该局成立之前，名义上有七个机构分别负责消费者保护的不同领域，但没有任何一个机构把消费者保护作为自己的首要使命。通过把这些职责整合到一个拥有明确使命的单一机构中，并把相关权力移交给这个新机构，消费者金融保护局得以通过金钱赔偿、取消债务以及其他形式的欺诈救济，为消费者挽回超过210亿美元的损失，直到2025年川普政府大幅缩减其规模。

相比之下，美国国土安全部展示了这样一种后果：如果建立一个新机构，却没有解决相互冲突的权限问题，会发生什么。2003年成立时，国土安全部把22个现有机构的职能整合到一个部门之中。但是，它从未解决自己与联邦调查局和中央情报局在反恐职责上的重叠，而且还在自己监管的机构之间制造了新的内部职责重叠，例如移民和海关执法局与海关和边境保护局之间的职责重叠。

制度重生并不存在唯一正确的公式。

当然，没有任何机构能够永远保持新颖。随着一个新机构开始产生实际影响，它就必须与更庞大的官僚机器中越来越多的部分发生互动，而这些联系可能会削弱它的颠覆性力量。聪明的设计、强有力的领导以及政治支持能够抵御这种影响，但随着时间推移，收益递减不可避免。即便如此，新机构仍然值得为之付出努力。机构不可避免地走向衰减，这本身就是一个强有力的理由，要求政府更加善于创建新机构；如果期待一个机构能够无限期保持高水平表现，很可能只会令人失望。而且，新机构并不一定非要长久存在才值得建立——即使只是暂时爆发出来的一股能力，也可以产生比这个机构本身存在得更加长久的成果。美国国家航空航天局的创建，可以说只是暂时提升了美国的国家能力。但是，如果没有这种提升，美国就不可能把人送上月球。

这就是创建新机构的战术性理由。战略性理由则是，一个成功的新实体可以通过展示国家能力暂时提升能够取得怎样的成果，为政府实现永久性能力提升所需要的更深层结构性变革提供依据。新机构之所以能够获得行动空间，是因为它们可以得到某些规则的特别豁免，而这些规则原本是要适用于整个政府的，例如获得绕过正常程序的招聘权限，或者免于遵守繁琐的程序性要求。但是，这些特别豁免所要绕开的公务员制度规则、采购和程序性法律以及监督框架，本身也是可以改变的。如果政府能够更好、更频繁地对这些制度进行适当改革，那么许多机构就可以满足公众的需要，而不必经历如此之多的重生。

这种结构性变革是可能实现的。大多数发达国家其实已经进行过一次这样的变革，那就是一个多世纪以前，以择优录用为基础的公务员制度改革瓦解了由政治恩庇驱动的分赃制度。但是，要为这种改革建立政治上的理由可能非常困难。只要改革的好处仍然停留在理论层面，更新政府运作模式这件事就可能显得枯燥而且充满技术官僚色彩。然而，一个明显正在实现其宗旨的新机构，却能够把关于激励机制和规则的抽象争论转化为一个具体问题：为什么不在整个政府范围内改变那些根深蒂固的默认规则——公务员如何得到奖赏、问责机制如何在政治体系中运行、国家与公民如何互动？

民主制度的前沿模式

随着许多国家努力应对公众对民主制度信心下降的问题，政治注意力正在重新回到治理这门技艺上。但是，要遏制这种衰退，政府就必须解决正在推动这种衰退的国家能力失灵问题。而这意味着，政府必须准备抛弃那些已经无可挽救的旧有机构。即使由最杰出的官员负责，也很难想象美国联邦紧急事务管理局或者英国内政部能够成为一个高效运作的机构。这些国家以及其他发达民主国家中的数千个其他政府部门和公共机构也是如此。几十年来，其中许多机构已经一再被称为“不适合其使命”。

但是，政府也必须谨慎行事：犯错的代价正在上升。除了美国的政府效率部之外，还有英国使命落实部门的例子。这个部门同样成立于2025年，其任务是推动首相基尔·斯塔默（Keir Starmer）的五项最高政治优先事项贯穿整个政府体系，并改变现有的国家治理机器。然而，无论是在完成它们为自己设定的目标方面，还是在重建公众对机构的信心方面，两者都没有实现人们所期望的结果。如果改变国家的响亮承诺在公众心目中开始与肆意破坏和微不足道的成果联系在一起，那么那些规划更加周密的努力将不得不面对公众更加强烈的怀疑和不耐烦。

此外，时间已经不多了。人工智能技术已经开始探测现有国家官僚体系的薄弱接缝，而且不会等待政府站稳脚跟。赫尔蒂学院数字治理中心研究员克里斯·施密茨（Chris Schmitz）创造了“智能体洪流”这个术语，用来解释公共服务面临的日益增长的需求压力，这种压力来自公民使用人工智能智能体——这些工具能够代表他们起草申诉材料、填写复杂的申请，并在官僚程序中为他们寻找路径。但是，岌岌可危的不仅仅是已经超负荷运转的公共服务。当政府机构缺乏技术人员来制定或执行针对人工智能的具体规则——涉及模型安全、算法招聘、内容审核、自主系统等领域——实际规则就会由私人拥有的人工智能实验室和平台来制定，从而加速主权向非国家公司和外国行为体转移。

新机构，即使那些得到正确建立并按照正确顺序推进的机构，也不会成为包治百病的灵丹妙药。但是，它们是民主国家可以用来以这个时代所要求的速度切实行动的一种机制。一个国家如果试图在人工智能时代履行自己通常的职能，却没有人工智能时代的机构，那么它只会加速自身行政能力的衰退。迄今为止，公共和私人组织的经验都表明，人工智能是一种放大器。如果一个组织在正确的新条件下建立起来，人工智能可能释放巨大潜力，为一线工作人员腾出时间，使他们能够以新的方式提供公共产品和服务。如果这个组织本身一团糟，人工智能只会让它以更快的速度变得更加失灵。《独立宣言》发表十四年后，英国政治哲学家埃德蒙·伯克（Edmund Burke）写道：“一个没有某种变革手段的国家，也就没有保存自身的手段。”这句话在今天比以往任何时候都更加真实。