援助后脆弱国家的发展之路及如何增强自身实力

这是尼日利亚国际事务研究所所长埃戈萨·E·奥萨盖（Eghosa E. Osaghae）周二8月11日发表在《外交事务》杂志的评论，抱怨川普削减了对脆弱国家的援助，并企图“给脆弱国家指明方向”。有趣的书生之见，不妨一读：

脆弱国家几乎从定义上来说，从来都过得不容易。但是，对于大约60个没有能力为本国公民履行基本责任的贫穷国家而言，过去一年半尤其艰难。几十年来，这些国家一直依靠主要援助国政府以及联合国、世界银行和其他多边机构提供的微薄外国援助维持生存。然而，在唐纳德·川普总统领导下，传统上一直是世界最大援助提供国的美国大幅削减了援助。其他主要援助国纷纷效仿，多边组织也同样如此。

这些削减正在造成严重损害。外国援助发挥了许多积极作用，其中包括帮助较贫穷国家的政府满足数百万人的基本需求；根据波士顿大学布鲁克·尼科尔斯（Brooke Nicols）的一项估算，这些削减已经导致超过50万名儿童死亡。但是，尽管外国援助具有种种优点，现有体系始终存在很大的局限性。依赖外国援助并没有为脆弱国家提供一条实现有意义经济增长的道路。它也没有提升国家能力。相反，它使受援国容易受到遥远大国反复无常政策的影响，当前的援助削减已经清楚地证明了这一点。弱国要想变成强国，就需要一种新的战略，一种主要依靠自身的战略。

制定这样一种战略并不容易，实施起来同样如此。弱国之所以弱，自有其原因。但是，这项任务并非不可能完成。脆弱国家通常拥有丰富的自然资源，并且获得巨额侨民汇款。如果管理得当，这些资金来源能够为政府带来数十亿美元的收入，并帮助每个国家建立一个强大的中产阶级。这些国家可以建立更好的贸易体系，也可以开展跨境合作，以促进国内和外部稳定。毕竟，当邻国陷入混乱时，各国通常也会遭受损失，因此它们在确保整个地区共同取得成功方面拥有共同利益。

大撤退

川普于2025年1月重返白宫后，立即对现有的经济发展体系进行了大规模拆除。就在就职当天，他解散了美国国际开发署，这一机构承担了美国发展援助和人道主义援助的绝大部分。他还迅速大幅削减或彻底取消了华盛顿每年向全球气候基金、世界卫生组织以及十多个其他联合国机构提供的资金。其结果是各种发展项目纷纷终止。例如，关闭美国国际开发署导致远远超过5,000个项目被终止。华盛顿削减了对多边机构的资金，而美国此前是这些机构最大的出资国，这又导致许多其他项目被关闭。与此同时，川普强硬运用关税的做法，也严重破坏了长期以来给予脆弱国家优惠贸易条件的安排。

美国并不是唯一一个收缩援助的国家。根据经济合作与发展组织的数据，其他西方国家政府已经把援助赠款和发展贷款削减至2016年以来的最低水平。比利时、法国、荷兰、瑞典、瑞士和英国都大幅削减了外国援助，把资金转向国防开支和其他国内支出。传统上，在美国之后，这些国家一直位居世界主要人道主义援助提供国之列。例如，英国在社会领域的人道主义援助已经降至新冠疫情之前的水平以下，导致依赖这些援助的西非和东非国家削减卫生项目，其中尤其包括冈比亚、肯尼亚和厄立特里亚。

西方援助国并不是唯一的选择。中国、印度和俄罗斯也向较弱国家提供援助，而且正日益把自己定位为替代性援助来源。尽管中国是其中唯一增加发展支出的国家——印度和俄罗斯的援助一直没有增长，并且受到国内压力的制约——但这三个国家对新伙伴关系的需求都在增加，因此扩大了它们在非洲和全球南方的存在。由中国、印度、俄罗斯以及金砖国家集团其他成员共同注资的新开发银行，正在为新兴市场和发展中国家的基础设施和可持续发展筹集资源。北京和莫斯科还在主导推动国际经济去美元化——也就是让各国能够在不依赖美国货币的情况下更容易开展贸易——这可能有助于发展中国家降低自身面临的地缘政治风险。较弱国家对美元的依赖不仅限制了贸易和投资选择，包括地区内部贸易，而且还使它们很容易成为不利关税的牺牲品。

但是，依赖这些国家存在严重弊端。首先，它们的慷慨程度是有限的。尽管需求不断增加，印度和俄罗斯的援助预算仍然固定不变。中国的预算有所扩大，但北京很少提供现金捐赠或者西方式赠款。相反，中国提供援助的主要载体是“一带一路”倡议，其形式包括贷款、建筑合同以及国家支持的商业活动。中国资金的发放也通常采取临时安排，透明度很低。这些资金通常并不着眼于促进人权或改善国家能力。事实上，它们经常使受援国深陷债务，从而不得不受制于中国的利益。

中国的援助做法绝非独一无二。印度也主要通过工具性贷款开展援助，大多以获得受援国自然资源为交换条件，或者以达成向印度企业开放当地市场的协议作为交换。俄罗斯甚至更加具有交易性质。俄罗斯越来越多地投资于饱受冲突困扰的国家，包括刚果民主共和国、尼日尔和南苏丹，但其目的只是加强自身的地缘政治地位，并获得关键矿产交易。归根结底，俄罗斯同样无意促进发展。

起来，站起来

国际援助的前景或许十分黯淡。但是，脆弱国家可以弥补这些损失，首先要做的就是更好地利用自身拥有的资产。阿富汗、安哥拉、布隆迪、刚果民主共和国、加蓬、纳米比亚、尼日利亚和坦桑尼亚都拥有大量钴、锂、铑和镝矿藏。仅刚果民主共和国就拥有全球50%至80%的钶钽铁矿和钴，估计价值超过24万亿美元。（该国还拥有巨量的黄金、铜和锡储量。）其他发展中国家也拥有丰富的自然资源。如果得到适当开发，这些矿藏将对促进经济增长产生巨大作用。它们可以成为巨额现金流入的来源，并成为与工业化国家谈判更有利贸易协议的筹码。

当然，长期以来，分析人士一直建议发展中国家利用自己的自然资源，许多政府也一次又一次努力这样做。要想在过去的努力失败之处取得成功，政策制定者就需要更新地质调查，以便准确了解矿产分布在哪里，并采用更加现代化的采矿和精炼技术。在这方面，侨居海外公民的技能和技术支持提供了一种可能的“本土”解决方案。地区合作则是另一种选择，尤其是在各国制定监管框架，以减少乃至消除非法贸易和投资活动之际。最重要的是，弱国需要通过鼓励透明交易、司法改革以及执行规章制度，遏制当地腐败和非法采矿。新的采矿收入必须用于建设国家能力，而不是装进政府官员或商人的腰包。

自然财富并不是脆弱国家唯一可以利用的资源。这些国家往往还会从其海外侨民那里获得巨额汇款。例如，2025年，流入非洲的这类资金达到1,000亿美元，仅尼日利亚就获得了超过230亿美元。在许多低收入国家，侨汇至少占国内生产总值的10%；在包括黎巴嫩、塔吉克斯坦和汤加在内的一些国家，这一比例接近50%。对于大多数贫穷国家而言，作为外部融资来源，侨汇通常超过海外发展援助和外国直接投资。

这些资金中的大部分最终都用于支持收款人的家庭。通过这种方式，它帮助数百万弱势人口免于遭受极端困境。例如，在缓冲新冠疫情给贫穷国家造成的严重经济后果方面，侨汇发挥了重要作用。然而，侨汇的非正式和不受监管性质意味着，政府通常很少能够直接从中受益，因此无法围绕这些资金制定国家建设政策。相反，各国应当采取鼓励正规侨汇的政策，并将其重点从为弱势家庭和个人财产提供安全保障，转向生产性项目和投资。

尼日利亚正在这一领域走在前面。2019年，该国成立了尼日利亚侨民委员会，负责协调与海外公民的联系，并发行主权侨民债券。这类债券是由政府债务管理办公室管理的储蓄和投资工具，旨在把侨汇引导至基础设施和资本项目。这类债券通过提供创业资本和创业援助，帮助支持中小企业。它们也为国家提供了用于资助关键基础设施的大量资金。但是，即使是尼日利亚也可以做得更好。它应当利用与海外侨民之间的正式联系，帮助把侨居海外群体在新兴技术、医学和农业领域的知识和技术技能转移回国。政府不应只是帮助引导资金流动，而应建立孵化中心，为干预项目提供资金，并安排专家团队进行专门访问。尤其是，政府应当鼓励技术人才回国，在国内施展他们的才华。

来自朋友的一点帮助

弱国还可以利用最后一种支持来源：它们的邻国。邻国更有可能提供帮助，因为它们不希望自己的边境或边境附近出现不稳定。不能排除某些国家实际上喜欢在邻国制造混乱的可能性，卢旺达破坏刚果民主共和国稳定就是这种情况，但此类事例十分罕见。因此，弱国应当与现有地区机构开展更加密切的合作，或者在必要时建立新的地区机构。与全球性机构相比，这类机构往往能够运用更多当地知识，而且由于它们是本地区自身建立的，通常享有更大的合法性。

地区组织在帮助陷入困境的国家方面已经取得成功。在海地、利比里亚、缅甸、塞拉利昂、索马里和南苏丹，地区机构帮助避免了政府垮台。非洲联盟正在向那些寻求把自然资源转化为投资、就业创造和经济增长的成员国提供技术援助。该组织还在制定覆盖整个地区的倡议，重点关注良好治理、和平与安全、气候变化和疾病控制。其他地区行为体，包括西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体、东非共同体、加勒比共同体以及东南亚国家联盟，也都在积极推动良好治理和促进发展。与此同时，非洲大陆自由贸易区已经帮助非洲成为世界上地理范围最大的单一自由贸易区。世界银行估计，到2035年，这一项目将使整个非洲的收入增加超过4,500亿美元。

目前，地区机构仍然存在不足。例如，西非国家经济共同体未能阻止最近发生在布基纳法索、马里和尼日尔的政变，这些政变违反了该组织有关民主和良好治理的议定书。制裁和军事行动威胁还产生了孤立这些国家这一意想不到的后果，最终它们退出该组织并组建了自己的联盟。尽管如此，地区机构对于弱国的重要性仍然毋庸置疑。西非国家经济共同体在挽救利比里亚和塞拉利昂免于崩溃方面发挥了关键作用，并帮助冈比亚、几内亚比绍和科特迪瓦恢复民主。该组织还领导了多项地区倡议，以应对发展、粮食安全和人类安全、气候变化、医疗保健以及促进地区贸易等问题。为了产生持久影响，所有地区组织都应当优先推动这类倡议，因为它们能够缓解导致不稳定的紧张局势。

自助

所有这些都不意味着美国、欧洲或其他富裕援助国的政府削减援助是正确的。它们并不正确。它们的援助过去帮助——现在仍然帮助——解决紧迫的人道主义需求，并为地方倡议提供启动支持。这些援助也使联合国和其他多边机构能够增强发展中国家的实力。如果这些政府恢复其援助预算，对世界而言将会好得多。至少，它们应当把联合援助用于贫穷和脆弱国家最无力依靠自身应对的问题，其中包括摆脱化石燃料的转型和公共卫生。

但是，这些行为体不太可能让时钟倒转。它们越来越专注于内部问题，并且已经放手让弱国自行应对。因此，发展中国家必须完成利用自身自然资源和侨汇增强实力这一艰巨任务。它们需要把国际关注的重点从富裕强国转向离自己更近的国家政府。自助和地区援助如今不仅是最好的选择。它们是唯一的选择。