朱镕基的分税制中止了中国的政治改革进程

中共于8月12日宣告，中共前总理朱镕基因病于8月12日11时06分在北京逝世，享年98岁。

中共在公告中加其谥号为“中国共产党的优秀党员，久经考验的忠诚的共产主义战士，杰出的无产阶级革命家、政治家，党和国家的卓越领导人”。与李鹏同样的规格，一字不差。看来是标准模板。评价有些低了。

盖棺论定，朱镕基实则是中共经济体制改革的最大功臣。邓及中共搞“改革开放”的原则是既要发展经济，又要坚持党的领导。所谓“一个中心，两个基本点”。“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”。但在89学运之前一直到93年邓“南巡”这段时间内，中共并没有找到兼顾两者的办法，一直处于摸索阶段。

而在朱镕基担任国务院副总理和总理主管经济期间，他主导的经济改革形成的“中国模式”基本解决了这个“两难”问题。所谓“中国模式”，其实质就是政治权力以追求经济总量为主要目标和构建合法性，以权力和市场两种方式相结合来配置资源和分配利益。说他是“中国模式”的构建者也不为过。他因此被称为“经济沙皇”。邓小平说改革是“摸着石头过河”，那这些过河的“石头“是朱镕基摸到的。但官方和民间都没有将“中国模式”与朱镕基明确地联系起来。朱镕基对“中国模式”的作用和贡献被严重忽视和低估。

改革开放初期，中国首先从农村突破。家庭联产承包责任制释放了农民的生产积极性，随后，城市国有企业开始实行厂长负责制，企业获得了一定经营自主权，个体经济也逐步获得合法空间。价格双轨制虽然带有明显的过渡色彩，却在计划价格与市场价格之间搭起了一座桥梁。

这些改革并不是一次性建立完整制度，而是在原有体制内部不断放权、试错和调整。中央把部分经营权、财权和资源配置权下放给地方与企业，以换取经济活力。地方之间由此出现竞相发展的局面，沿海地区凭借区位、政策和产业基础率先崛起，地方政府也从政策执行者变成了经济建设的组织者和竞争者。

但是，放权并非没有代价。财政收入增长不稳定，地方保护主义加剧，投资项目重复建设，企业之间相互拖欠形成“三角债”，银行信贷也出现失序。中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，宏观调控能力受到削弱。后来官方文件对分税制的解释，正是从这些问题出发：原有财政包干体制导致财力分散、税收调节功能弱化，也不利于统一市场和产业结构优化。

1989年之后，改革又面临新的政治环境。政治改革的公开讨论迅速收缩，经济改革则进入摇摆期。直到1992年邓小平南方谈话，市场化改革才重新获得明确的政治支持。1993年以后，朱镕基开始在国务院主持经济工作，并兼任中国人民银行行长。他面对的难题是如何在保持党的领导之下，建立一个促进经济增长的经济体制。

朱镕基所推行的经济体制改革和贡献，按中共在其逝世的公告中所言：

“朱镕基同志担任国务院副总理和国务院总理期间，我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。在以江泽民同志为核心的党中央坚强领导下，他主持了财税体制改革，全面实施以公平税负和简化税制为核心的重大税制改革，实行合理划分中央与地方事权基础上的分税制财政体制，进行农村税费改革试点。他积极推进金融体制改革，进一步规范中央银行职能，深化商业银行、外汇制度、证券期货市场等改革，推动建立全国统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。他把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，加快现代企业制度建设，从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，强调必须千方百计促进下岗失业人员再就业，加强社会保障体系建设。他推进住房制度改革，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。他持续深化粮食流通体制改革，推行按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食购销企业顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行，逐步放开主销区粮食收购市场和价格。他还主持实施社会保障体制、医药卫生体制、投融资体制等一系列重大改革，推动建立社会主义市场经济体制的基本框架，主持完成我国加入世界贸易组织的艰苦谈判，促进对外开放向广度和深度拓展”。

中共将他主持推动的分税制改革放在其贡献的首位，足见其重要性。但从另一方面来看，也可以说朱镕基的分税制改革才是他最大的罪过。民间对他的“下岗分流”，教育和医疗产业化政策有不少恶评，但实际上，他的分税制改革才是罪莫大焉。对巩固中共极权统治起到了重大作用，是保证党的绝对领导的基本制度保证。

分税制的核心，不只是把税收分成中央税和地方税，更重要的是重新划定中央与地方的财权、事权和管理边界。1994年国务院发布的改革决定明确提出，要按照政府事权划分支出范围，按照事权与财权相结合的原则划分税种，并建立中央对地方的税收返还和转移支付制度。但实际上中央和地方税收分成比例与事权严重不对称。

具体来看，增值税成为中央与地方共享税，其中中央分享75%，地方分享25%；消费税则主要归中央。与此同时，中央税务机构和地方税务机构分设，税收征管从地方财政包干逐步转向制度化、垂直化管理。改革还要求建立分级预算、分级金库和更加规范的中央转移支付制度。

这套制度直接改变了中央财政的收入结构。相关统计数据显示，1994年分税制实施后，中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前的约22%跃升至55.7%。这不是普通调整，而是一次中央财政能力的极大加强。中央重新拥有了调节宏观经济、推动重大项目和实施全国性政策的资源基础。

在财政包干体制下，地方发展经济往往意味着获得更多财力。分税制之后，地方仍有发展积极性，但收入与支出之间出现新的张力。教育、卫生、社会保障、城市建设等公共服务责任仍主要由地方承担，而地方稳定掌握的税源相对有限。

世界大多数国家都实现分税制，以规范中央政府的税收来源和事权，以建立清晰、更规范的财政关系。问题在于，中国的分税制中央分成比例过高，地方政府事权过重。这就形成了一个重要结果：中央拥有更强的财政收入汲取能力，地方却需要承担大量直接面对民众和公共事务的支出。地方政府既不能简单减少公共服务，也不能轻易摆脱发展目标，于是只能寻找预算外收入和融资渠道。弥补税收缺口只能依赖中央政府的转移支出和土地征用及出让。地方政府对土地出让收入、地方融资平台以及对房地产和基础设施投资的依赖，正是在这种制度压力下逐渐发展起来的。

这导致中央重新获得经济集中权，从一个相对分散的经济决策机制重新回归到集中决策的机制。为江胡时期，政治上的重新集权打下了物质基础。地方政府为了获得中央政府的财政转移支出和重大投资项目，就必须完全听从中央政府的权力支配。

推行分税制改革的理由之一是财税包干制形成了“诸侯经济”。形成了地方保护主义、市场分割和重复投资，降低了资源配置效率。从统一大市场的角度看，打破地方封锁是必要的。可是，权力分散也不只有负面意义。地方拥有雄厚的财力和自主权，可以更快响应本地需求，也能进行制度试验。有效政策可被其他地区模仿，地方竞争由此形成某种“制度竞争”，就如欧洲各国，宪政首先在英国、荷兰形成，显示出巨大的发展潜力，然后被其它国家所效仿。日本近代也是如此，长州藩，萨摩藩率先向西方学习工业和军事，然后其它地方才跟进。

从某种程度上说，这改变了中国经济和政治的发展路径。如果地方能保留和拥有较大的经济自主权，会更有利于中国向宪政民主的方向转型。如果没有中央分成过高的分税制为中央重新集权提供物质基础，虽然“六四”镇压中断了中国的政治改革进程，但在地方具有较大财力和自治权的情况下，就能为政治体制向宪政民主方向演化提供一个基础和可能。而当中央重新拥有强大的财权后，其它权力的集中势所必然，必然会堵死政治体制改革的道路。再无重启政治体制改革的可能。从这个意义而言，彻底中止中国政治体制改革的不是“六四”镇压学生事件，而是朱镕基的分税制改革。

总之，朱镕基包括分税制在内的经济体制改革，既使中国经济进入了高速增长期，又在同时保持了党的领导。并形成了路径依赖，从此在这条道路上高歌猛进。中共和几乎整个中国社会就再没有了政治体制改革的压力和动力了。政治体制改革就再没有提上议事日程。因而可以说，朱镕基的分税制改革中止了中国的政治改革进程。

2026年8月13日