中国的“法律武器”

这是乔治城大学法学院副教授马克·贾（Mark Jia）上周五发表在《外交事务》杂志的评论，旨在揭露北京正在悄然夺取一种新的权力形式以对抗西方：

今年5月，中国商务部采取了一项前所未有的举措：命令中国企业无视美国针对五家加工伊朗原油的国内炼油企业实施的制裁。数周后，中国司法部又发布了另一项同样史无前例的命令，宣布欧盟针对一家中国安保企业发起的反补贴调查属于对外国司法管辖权的不当行使。

这些措施看起来或许只是普通的官僚式报复，是制裁、调查与反制措施这一熟悉循环中的最新动作。但它们实际上是全球竞争格局发生重要变化的一部分。传统上，人们评估一个国家塑造其境外事务能力时，关注的是其军事实力、经济规模和文化影响力。如今，对国家实力的理解还必须包括一个国家能够通过法律获得什么。北京近期抵制域外管辖权的举措，直接源于一项旨在提升中国法律实力的国家主导战略工程。

美国主导建立了战后国际法律秩序，数十年来一直拥有通过法律工具塑造全球结果的超常能力。例如，在2010年代初期，华盛顿利用各种司法管辖优势，将伊朗排除在石油市场和全球银行体系之外，迫使其走上谈判桌。美国的法律实力部分建立在财富和军事实力之上，但同样依赖于美国法律专业人员的能力、美国法律机构的公信力，以及美国对全球经济关键节点所保持的司法管辖控制。

这些优势并没有被中国忽视。过去十年来，北京围绕着一个共同目标动员了各部委、法院、法学院和律师协会：使中国能够更有效地在境外运用法律。北京投入资源培养一支熟悉外国法和国际法的律师队伍；指导中国实体如何在外国法院和国际仲裁庭中更有效地维护自身权益；推动中国法院和仲裁机构成为西方司法平台的替代选择；扩大运用包括制裁、阻断规则、出口管制和国家安全审查在内的复杂法律工具，以规范外国行为体的行为；并寻求在从技术标准到海上航道规则等全球规范领域拥有更大的影响力。

中国争取法律实力的努力已经取得了真正的成功。然而，到了某个阶段之后，中国将面临困难。制定新法律、培养更优秀的律师相对容易；而复制使美国成为法律强国的制度公信力和经济不可或缺性，则更加困难。但美国不能简单地认为自身继承而来的优势会一直存在。美国必须努力维护长期以来支撑其法律实力的法律制度、专业能力、经济关系以及国际承诺。如果华盛顿反而拆除支撑自身法律实力的法律结构——正如近年来已经开始发生的那样——那么，北京就很可能有能力填补这一空白。

建立一套法典

华盛顿非凡的法律实力，可以追溯到美国在设计第二次世界大战后国际秩序过程中所发挥的核心作用。甚至在战争爆发之前，美国就已经拥有规模庞大的法律职业群体、成熟的公司律师事务所以及独特的宪政制度，尽管欧洲法律体系当时仍享有更高的学术声望。美国在战争中的崛起，使其能够调动这些国内能力，建立以美国为中心的国际规则和制度。华盛顿帮助塑造了《联合国宪章》、《关税与贸易总协定》以及布雷顿森林体系，将美国的影响力嵌入管理国际安全、贸易和金融的各项制度之中。

在二十世纪后半叶，美国继续积累法律实力。美国的法学院、律师事务所和政府机构共同培养了一条人才输送渠道，造就了大批精通国家安全法、跨境争端和国际法的优秀律师。如今，美国国务院法律顾问办公室约有200名律师，几乎是英国对应机构约70名律师的三倍，并设有20多个专业部门，负责条约谈判以及国际法庭案件。在司法部，对外诉讼办公室负责在全球数千起诉讼程序中维护美国利益。这些机构以及其他部门，使华盛顿在法院和外交场合推进自身利益方面拥有了非同寻常的能力。

法律公信力与经济影响力的结合，也进一步巩固了美国全球法律影响力。数十年来，华盛顿利用这些优势，将反垄断法适用于外国企业，禁止海外贿赂行为，并利用制裁和出口管制来影响境外行为体的行为。美国逐渐形成了一种独特的司法管辖权力量——即将外国行为体及其活动纳入美国法律适用范围的能力。法律争议各方往往选择美国法院，因为他们认为美国法院专业且公正。与此同时，外国企业也可能因其交易以美元清算、产品采用美国软件或零部件、寻求收购美国公司，或者其行为影响美国市场，而进入美国司法管辖范围。这些联系使美国立法者、法院和监管机构在主权债务、恐怖融资等众多领域拥有广泛的影响力。

这些同样的优势也增强了华盛顿塑造全球法律规范的能力。美国在商法和企业合规方面的做法已经广泛传播，原因往往在于外国企业为了保持进入美国市场的机会而主动遵循这些规则。例如，全球各大银行都围绕美国财政部管理的制裁规则建立了完善的制裁筛查体系。当然，美国并非全球唯一具有法律影响力的中心。英国普通法仍然支配着跨境金融、航运、商业合同和国际仲裁等大量规则；欧盟则在数据保护、竞争政策和食品安全等领域拥有巨大影响力。但凭借法律人才、法律声誉以及经济依赖关系，美国始终是全球法律体系中的核心枢纽。

法律与一种新秩序

随着中国崛起为全球性强国，中国领导层开始将法律视为国家治理和对外战略的工具，同时也认识到本国容易受到其他国家法律实力的影响。华盛顿通过制裁、出口管制以及针对华为和中兴等中国企业提起诉讼所施加的压力，更加凸显了建设中国本国法律实力的紧迫性。早在2014年，北京就开始强调“涉外法治工作”的必要性；在2019年中国共产党第四次全体会议上，领导层将加强中国法律实力纳入推进国家治理体系现代化的整体规划。2023年，中共中央政治局专门就“涉外法治”举行集体学习。在那次会议上，中国领导人习近平将加强中国法律能力确定为推进中华民族伟大复兴目标的一项“长期需要”。

中国官员一方面谴责美国的法律霸权，另一方面又认真研究支撑这种霸权的制度和技术。其中最优先的任务之一，就是培养法律人才。早在习近平于2012年执政之前，中国的法学院数量就已经超过美国，但整体质量参差不齐，而且缺乏系统教授外国法律的方法。此后，中国各法学院陆续设立了数十个项目、研究机构和学位课程，专门培养精通国际法和其他国家法律体系的律师。2024年，北京指定了51个由高校牵头的合作项目，将法学院、政府机构、法院、律师事务所和仲裁机构联合起来，为学生提供国际和跨境法律实务培训。

自2012年以来，北京已在20多部法律中加入了域外适用条款。

政府本身也采取了一系列措施，包括在司法部设立专门的涉外法治局、设立专门的国际商事法庭，以及建立国家级研究中心。如今，学者和法律实务工作者为中国实体提供建议，帮助它们迅速应对外国诉讼、避免缺席判决，并通过专家证言和法庭之友意见书阐述中国的法律立场。中国还投入建设“叙事能力”，即以外国受众能够理解并信服的法律语言来阐述自身行为的能力。一所中国主要法学院的党委书记曾在《人民日报》撰文指出，“增强宣传能力”是中国法律抱负的关键。因此，中国法学院更加重视培养学生运用外国法律体系的话语体系进行论证的能力。一所知名法学院的一门美国对外关系法课程，在考试中要求学生依据美国宪法，就美国假设改变对台政策提出法律论证。

北京尤其关注那些适用于中国行为体的外国法律。在中国外交部于2023年发布的一份报告中，中国指责华盛顿构建了“一个庞大、相互强化、相互衔接的长臂管辖法律体系”。中国于2021年出台的阻断规则，旨在通过授权中国政府禁止国内主体遵守特定外国法律和官方措施，从而保护中国公民和企业；而国务院于2026年发布的法规，则建立了一套更广泛的机制，用以禁止中国主体遵守外国对司法管辖权的不当主张。例如，今年5月，北京禁止中国主体遵守美国针对五家被指购买伊朗石油的炼油企业实施的制裁，同时也禁止其配合欧盟对中国安检设备企业同方威视（Nuctech）发起的反补贴调查。

其他措施则将中国法律进一步向境外延伸。自2012年以来，北京已在20多部法律中加入了域外适用条款。例如，2020年《香港国家安全法》主张对发生于香港境外、危害香港国家安全的某些犯罪行使司法管辖权。中国还将其进攻性的法律工具扩展至出口管制、外国投资和网络安全审查、实体清单及许可制度等领域，并利用这些工具冻结资产、禁止交易，或限制获取稀土等具有战略重要性的材料。中国法院也扩大了其对跨境争议的管辖范围，尤其是在全球专利诉讼领域，通过命令当事人不得在境外提起或执行竞争性诉讼程序，扩大了自身影响力。

最终，中国领导层认为，中国必须成为国际规则制定过程中更加积极的参与者，并成为国际制度改革的领导者。中共的政策文件要求中国在海洋、极地、网络空间、外层空间、核安全、反腐败、气候变化以及国际金融等领域规则制定中拥有更大的影响力，同时还要求有更多中国人在国际组织中担任职务。在世界贸易组织，中国已经成为积极的诉讼参与者和联盟组织者。中国机构在电信、电子商务和新兴技术等领域制定国际技术标准方面，也获得了相当大的影响力；与此同时，北京还创建并推动替代性国际机构的发展，其中最成功的是亚洲基础设施投资银行，它已经发展成为一家重要的多边贷款机构。

陪审团尚未作出裁决

中国并未试图效仿或颠覆美国法律霸权的每一个方面。它主要致力于建立一套保护中国贸易和投资、增强中国参与国际规则制定能力的法律基础设施。中国输出本国法律实践的雄心则更加具有选择性，重点放在某些具体工具和技术——例如人工智能辅助裁判——而不是整体移植中国法律实践。

这些对法律实力的投入已经带来了实实在在的回报。但中国的法律抱负同样受到政治因素的限制。北京一直努力提升中国法院和仲裁机构的吸引力，设立专业商事法庭，并邀请外国专家在跨境争议中担任咨询角色。然而，这些改革仍然植根于一个服从中国共产党领导的司法体系之中。例如，中国国际商事法庭并不是中国法律体系中的一块特殊飞地；它由最高人民法院法官组成，并在党领导下的普通司法体系内运作。若要使中国法律机构更具吸引力，北京需要赋予它们真正的独立性，而不仅仅是在普通案件中要求其保持专业性。但正如2018年加拿大逮捕华为一名高管后，中国拘留两名加拿大公民所显示的那样，一旦涉及重大利益，党便会随时干预司法体系。

北京的对外宣传也进一步削弱了中国法律的公信力。习近平强调，要树立中国是一个法治国家的形象。然而，中国却越来越多地利用法律来展示决心并发出报复威胁。一个被宣传为欢迎各方的法律体系，如果同时又被宣传为国家斗争的武器，其吸引力便会下降。

随着中国不断扩大其法律实力，美国却在主动削弱自身的法律实力。

中国的法律抱负还面临经济方面的制约。美元在全球的主导地位，以及美国市场规模和科技领先优势，使许多境外行为体都落入美国法律的适用范围。中国则试图通过推动人民币在跨境贸易中的使用、发展替代性支付体系以及主导关键供应链来建立类似的影响力。但由于金融市场仍受到限制，人民币在全球外汇储备中的占比依然只有个位数的低水平。

在衡量法律实力的许多指标上，中国仍然落后于美国。中国的制裁或许能够阻止企业进入中国市场，但通常无法像美国制裁那样，迫使全球各地的银行和企业作出响应。正如中国外交部在2023年所感叹的那样，美国仍然是“世界上唯一的制裁超级大国”。北京在将中国打造为国际争端首选解决地方面也举步维艰。中国国际商事法庭自八年前成立以来，处理的案件不足50件。而伦敦国际仲裁院受理的案件中，有70%至80%的案件双方当事人均为外国主体。相比之下，在中国最主要的商事仲裁机构中，此类案件占全部案件数量还不到2%。

美国仍然拥有占主导地位的法律实力，就目前而言，中国仍需较长时间才能赶上。但就在中国努力增强自身法律实力的同时，美国却在主动削弱自己的法律实力。川普政府对法官和公务员的攻击，削弱了外界对美国法律制度以及美国政府在境外推行复杂法律战略能力的信心。华盛顿还正在放弃自己在全球规则制定平台上的影响力。美国退出世界卫生组织并放弃参与全球大流行病协定谈判之后，世界卫生组织其他成员国在没有华盛顿参与的情况下通过了该协议，而中国则承诺提供5亿美元，以帮助填补由此产生的空缺。美国政府大量使用出口管制、技术限制以及金融关键节点作为工具，也促使其他国家减少自身对美国司法管辖的依赖。

如果华盛顿继续削弱自己的优势，那么中国已经建立起相应的基础，至少能够提供某些具有可信性的替代方案。党的至上地位或许会限制中国法院的公信力，但并不会阻止中国在海外赢得案件，或塑造全球法律规范。中国无须建立自由主义法治，也能够成为一个强大的法律强国。