为什么我们应该作战, 以及川普哪里做错了

这是科里·沙克（Kori Schake）周四 8 月 6 日在《外交事务》杂志发表的评论－－“为什么我们应该作战， 以及川普哪里做错了”。沙克先生是美国企业研究所高级研究员兼外交与国防政策研究主任，现任美国国会图书馆约翰·W·克鲁格中心基辛格讲席。她曾在乔治·W·布什总统任内于美国国家安全委员会和美国国务院任职。请读他的评论：

在外交政策领域，好的理念往往源于糟糕的决策。鲍威尔主义（Powell Doctrine）就是这样一个例子。这个术语通常与美国在1990—1991年海湾战争中战胜伊拉克联系在一起。事实上，这一主义并非出自其同名者科林·鲍威尔（Colin Powell）本人之手。作为参谋长联席会议主席，鲍威尔帮助确保美国以一套连贯的军事战略投入战争。而这一主义的根源，也并非源于伊拉克的成功，而是源于黎巴嫩的一场灾难。

1982年，在以色列入侵这个饱受内战蹂躏的国家之后，里根政府内部出现了分歧。一方是国务卿乔治·舒尔茨（George Shultz）和国家安全委员会的文职官员，他们支持向多国部队派遣美军，以稳定黎巴嫩局势。另一方则是国防部长卡斯帕·温伯格（Caspar Weinberger）和参谋长联席会议的将领们，他们对此远没有那么积极，因为担心一项界定不清的任务会把美国拖入不断升级的冲突螺旋，就像越南战争中那场灾难一样。最终，鹰派赢得了这场争论，他们把鸽派的担忧描述为缺乏对美国军事力量的信心，而总统罗纳德·里根（Ronald Reagan）本人曾将这种心态斥为“越战综合征”。

然而，温伯格的担忧很快就变成了现实。多国部队非但没有稳定黎巴嫩局势，反而很快成为不断扩大的战争中的攻击目标和交战方。1983年10月，与真主党有关联的武装分子使用卡车炸弹袭击了位于贝鲁特机场的美军营房，造成241名美军官兵死亡。政府内部再次分裂为两派。这一次，鸽派占了上风。美国没有对真主党及其伊朗和叙利亚支持者进行报复。1984年2月，里根全面撤出了驻黎美军。

温伯格决心防止他所认为本可避免的悲剧再次发生，尤其是在政府内部一些派别推动美国对中美洲受苏联支持的运动采取更具攻击性的军事回应之际。他决定发表一次重要演讲，阐述自己的理念。为了征求演讲稿意见，他请教了一位年轻的陆军少将——当时担任他首席军事助理的鲍威尔。鲍威尔后来回忆说，他认为黎巴嫩任务“从来没有实现过任何目的”，而且“从一开始就很荒唐”。

在1984年11月发表的演讲中，温伯格宣布，任何使用军事力量的计划都应通过六项检验。首先，必须涉及美国至关重要的国家利益。其次，华盛顿必须愿意投入实现胜利所需的一切资源。第三，决策者必须拥有明确界定的政治目标和军事目标。第四，他们还必须愿意随着形势（甚至目标）变化，不断重新评估部队部署和开支。第五，决策者必须通过坦诚沟通和协商，争取美国人民和国会的支持。最后，正如温伯格所说：“美国军队投入作战应当是最后的手段。”里根很快认可了后来被称为“温伯格主义”的原则，并在其回忆录中写道，这些指导原则后来成为其政府外交政策的重要支柱。

1990年，当伊拉克入侵科威特、总统乔治·H·W·布什（George H. W. Bush）必须决定是否进行军事干预时，这一主义迎来了第一次真正的考验。当时，鲍威尔已经升任参谋长联席会议主席。一旦布什决定动用武力，鲍威尔便着手确保作战计划符合温伯格提出的六项检验，同时还加入了他自己补充的另外两项条件：明确的退出战略，以及国际社会的支持。理想情况下，退出战略应当是胜利——即对手接受发动战争所追求的政治目标。而由于偶然因素在战争结果中占据极高比重，要确保胜利，就必须留出充足的容错空间。换成军事术语，这意味着采用鲍威尔所称的“决定性力量”。鲍威尔在战争期间的公开简报，以及美军取得的成功，使他声名鹊起；“温伯格主义”也因此变成了“鲍威尔主义”。

鲍威尔提出这一理论，是为了约束文职领导人不要仅仅为了“做点什么”而诉诸武力。他希望确保军事力量极少被使用，而一旦使用，就必须成为一项整合国家其他力量要素的整体战略的一部分。这种思路也有批评者。一些人抱怨，这些标准过度限制了美国的力量；另一些人则反对由一位军官为文职上级制定行动标准。但鲍威尔坚决捍卫自己设定这些原则的权利。正如他在1992年发表于本刊的一篇文章中所写：“我们有责任对那些奔赴危险的人负责，确保……他们的生命不会因为目标不明确而被白白浪费。”

海湾战争结束后的几年里，鲍威尔对克林顿政府逐渐倾向于干预巴尔干事务持悲观看法。1993年的一次会议上，美国常驻联合国大使马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）就是否应干预波斯尼亚问题讥讽这位将军说：“如果我们不能使用这支你总是赞不绝口的卓越军队，那拥有它又有什么意义？”鲍威尔对此极为震惊。他后来写道：“我当时觉得自己几乎要脑动脉瘤发作了。美国大兵不是玩具士兵，不是可以在某种全球棋盘上随意摆布的棋子。”然而，当他后来在乔治·W·布什政府担任国务卿时，却在规划和执行阿富汗战争与伊拉克战争中发挥了重要作用，而这两场战争都不符合他自己提出的理论标准。尽管他曾以后来被称为“陶艺坊规则”（Pottery Barn rule）的鲍威尔主义精炼概括——“你打碎了它，你就得拥有它”——来提醒布什不要入侵伊拉克，但这并不能为鲍威尔开脱。最终，他成为了边缘化自己思想的核心人物。

鲍威尔主义至今仍然是美国总统决定为何发动战争以及如何发动战争的最佳方法。

然而，尽管这一主义的影响力早已开始减弱，却没有任何一届政府真正公开否定过它——至少直到总统川普的第二任期。2月底，川普发动了对伊朗的战争，却没有明确界定战争目标，没有与国会或美国盟友（除作为华盛顿战争伙伴的以色列外）进行协商，没有获得使用军事力量的授权，没有穷尽外交或经济胁迫手段，也没有退出战略。

这种做法的大胆程度，使一些人认为川普正在推行一种新的美国战争方式。分析人士理查德·方丹（Richard Fontaine）于3月初在《外交事务》撰文，将其称为“反鲍威尔主义”（the anti-Powell doctrine）。方丹认为，在伊朗的军事行动（以及今年早些时候抓捕委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro），以及2025年美国对尼日利亚和也门武装分子发动的一系列袭击）体现了一种新的作战方式：用川普式的模糊取代鲍威尔式的明确，用川普偏好的灵活性取代鲍威尔要求的决定性力量。尽管方丹承认这些行动的结果好坏参半，但他仍然得出结论：“从某些方面来看，川普对鲍威尔主义的回应，比机械地照搬原有理论，更符合近代历史的需要。”

但是，除非伊朗政权突然且极不可能地崩溃，否则战争的发展已经清楚表明，川普这一做法存在深刻的局限和缺陷。而这场战争几乎所有层出不穷的失败，都源于它无法通过温伯格提出、鲍威尔进一步完善并付诸实践的那些检验。鲍威尔并非始终正确，遵循他的主义也绝不能保证成功。但这一主义仍然是美国总统决定为何发动战争以及如何发动战争的最佳方法，无论是在中东还是其他地区。即使是在伊朗，现在依然没有晚到无法借助鲍威尔的原则来避免灾难。

这场战争究竟有什么意义？

与历届美国政府一样，川普政府提出了一个合理的理由：如果伊朗获得核武器，将会对美国国家安全造成极其严重的损害。而且几乎毫无疑问，到2025年年中，伊朗距离这一目标已经越来越近：2025年6月12日，国际原子能机构谴责德黑兰未能履行其防扩散义务。第二天，以色列发动了一场旨在使伊朗倒退的轰炸行动；九天之后，美国也加入其中，对伊朗三处关键核设施实施了大规模轰炸。这场所谓的“十二天战争”很快便以停火告终。尽管这场战争并未符合鲍威尔标准中的许多要求——既没有国会授权，也没有努力争取国际社会或美国公众支持，而且外交努力仍在进行，并未穷尽——但至少它拥有一个明确的目标、为实现这一目标而投入的决定性军事力量，以及一项退出战略。

然而，川普在2月恢复敌对行动的决定，却没有通过鲍威尔主义的任何一项检验。首先来看，是否存在至关重要的国家安全利益、政府是否明确界定了目标，以及是否愿意投入必要资源。在2月28日凌晨3点前不久发布于社交媒体的一段预先录制、内容冗长的讲话中，川普列举了一长串伊朗的“罪状”，并提出了多个目标。他表示：“美国军队正在执行一项规模庞大且持续进行的行动，以阻止这个极其邪恶、极端的独裁政权威胁美国及我们的核心国家安全利益。我们将摧毁他们的导弹，把他们的导弹工业夷为平地……我们将彻底消灭他们的海军。我们将确保……（伊朗的）恐怖主义代理人再也无法破坏本地区或世界稳定，也无法攻击我们的部队……我们还将确保伊朗无法获得核武器。”讲话接近尾声时，他又向伊朗人民喊话：“当我们完成这一切后，接管你们的政府吧。它将属于你们。”

目标数量之多，反而掩盖了任何明确性。而且，其中许多目标，在政府所投入的资源条件下显然无法实现，尤其是在政府自行规定不得部署地面部队的情况下。阻止伊朗发展核武器无疑属于重大国家利益，而摧毁伊朗核计划也是一个明确且似乎可以实现的目标。但川普曾在2025年“十二天战争”结束后宣称，伊朗的核计划已经被“彻底摧毁”，这使人无法理解为何还需要发动这一轮新的攻击，更不用说为何针对伊朗领导层实施“斩首行动”会与核问题有关。与此同时，伊朗常规军队并未对美国国家安全构成严重威胁；伊朗在加沙和黎巴嫩的代理人早已被以色列的行动大幅削弱；而川普政府此前也已经与也门胡塞武装达成协议，以该组织承诺停止攻击红海美国船只为交换，结束了美国针对该组织的军事行动。更换伊朗领导层或许可以被视为重大国家安全利益，但川普并没有提出这一论证。而且，当时伊朗政权已经是数十年来最为虚弱的时候；就在几周之前，水资源短缺及其他经济困境引发了大规模抗议，而伊朗领导层则通过杀害数万名普通伊朗人进行了残酷镇压。

据新闻报道，参谋长联席会议主席丹·凯恩（Dan Caine）曾警告川普及其他官员，这项任务所宣称的目标与现有资源之间存在严重不匹配，并提醒说，如果没有盟友支持，这项行动将十分困难。凯恩将2026年这项行动的目标描述为：“保护和保卫我们自己，并与地区伙伴一道，阻止伊朗将其力量投射到本国边界之外，并在适当情况下做好后续行动准备。”这一目标与总统所提出的一系列宏大目标之间相距甚远，根本不足以合理实现总统的广泛目标——这又是一处不匹配，也体现了国防部长皮特·赫格塞斯（Pete Hegseth）的失职。

政府显然没有充分考虑潜在后果，因为其作战规划似乎并未涵盖伊朗关闭霍尔木兹海峡这一情况，而这一举动足以使美国的战争成功化为泡影。这种疏漏也导致美国及其盟友未能提前储备燃料，以减轻经济冲击。尽管华盛顿预料到以色列、美国在海湾地区的盟友以及土耳其都会遭到攻击，但美国支持的防御体系不足以抵御这些打击。政府似乎也没有将战争带来的代价纳入考量，例如美国弹药储备的大量消耗以及军队战备能力的下降，而这些损失需要数年时间才能恢复。与此同时，无论是朋友还是敌人，都再次意识到：美国的盟友无法确定自己的利益在战争期间一定会受到保护，也无法确定华盛顿在决定动用武力之前，甚至会不会与他们进行协商。

再来看鲍威尔主义提出的另一项要求：军事力量应当作为最后手段使用。而2月显然并非如此，因为美国对伊朗的谈判仍在进行时，攻击便已经开始。政府显然也尚未用尽所有经济胁迫工具：战争开始约六周后，财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）威胁要发动“一场相当于轰炸行动的金融攻势”，这意味着华盛顿本可以在投下真正的炸弹之前，先发动这场“金融轰炸”。

如何结束这场战争

鲍威尔主义要求决策者随着形势变化，不断重新评估自己的做法。但它绝不是主张像川普政府在伊朗战争期间那样，几乎每天都在政策和表态上剧烈摇摆。在短短一天之内，川普先宣布对通过霍尔木兹海峡的航运征收20%的附加费，随后又取消这一措施，从而动摇了美国250年来对航行自由原则的承诺。他曾称伊朗领导人为“非常聪明的人”，随后又辱骂他们是“渣滓”。摧毁伊朗导弹基础设施原本是主要目标之一，直到川普又改变立场，表示伊朗理应拥有导弹。这些反复并非经过审慎重新评估后的结果，而只是川普在仓促寻找各种选择，希望既避免战败的羞辱，又避免冲突升级到超越远程打击的程度。

政府同样未能为这场战争争取公众和国会的支持，不过更准确地说，它甚至没有认真尝试。结果并不令人意外。根据民调分析师内特·西尔弗（Nate Silver）维护的一项民调追踪数据，战争开始时，仅有35%的美国人支持这场战争，47%的人表示反对。到7月中旬，支持率进一步小幅下降，而反对率则上升至58%。

即使是在共和党控制的国会，这场战争也几乎没有获得多少热情支持。领导两院的共和党人没有举行听证会来展示政府的论据；事实上，他们几乎已经沦落到恳求政府提供信息。川普最终确实从国会获得了一项战争权力决议，但它恰恰与使用武力授权相反：6月，参众两院均通过决议，要求结束这场战争——这是自1973年《战争权力法》生效以来首次发生这种情况。第二天，在川普斥责共和党人竟然让该决议获得通过之后，参议院否决了一项几乎完全相同的决议，但此前国会所表达的谴责已经十分明确。

鲍威尔主义的核心之一，是对胜利的坚定承诺。作为一种政策工具，这种承诺能够提供明确的方向，并成为判断何时结束一项军事行动的依据。作为一种道义工具，它体现了对参战人员的责任，也强调了战争所付出的沉重代价。2025年，川普政府似乎确实致力于取得胜利，而胜利被定义为彻底摧毁伊朗的核计划。然而，2025年6月的军事行动在战果评估完成之前便已停止；而当评估结果认定伊朗核计划仅仅被推迟了一至两年之后，行动也没有重新启动。今年，这场军事行动几乎刚刚开始，政府便已经开始从自己宣示的目标上不断后退：川普不仅不再要求更换伊朗政权，反而很快开始赞扬伊朗领导人，并为伊朗保留远程导弹进行辩护。6月，他签署了一份谅解备忘录，实际上几乎接受了伊朗提出的所有要求。这份措辞拙劣的文件为不履行协议留下了充足空间，而其所建立的60天停火，也在短短几周后便宣告破裂。

美国在伊朗设定的目标数量之多，反而掩盖了任何明确性。

与缺乏胜利承诺密切相关的，是缺乏退出战略。这是鲍威尔在最初温伯格主义基础上进一步发展的理念之一。停火破裂之后，美国的打击目标扩大至民用基础设施，导致伊朗不断升级对本地区其他国家能源设施和海水淡化设施的攻击。截至本文写作时，双方似乎都在不断加强攻击力度，希望借此影响未来可能展开的谈判。然而，很难看出这些行动将如何改变战争的根本态势。如果川普确实拥有退出战略，那么它就是伊朗政权崩溃，而就目前而言，这种情况并不太可能发生。

鲍威尔的另一项创新，是坚持国际支持的重要性。在决定对伊朗开战时，川普甚至没有与美国盟友进行协商——包括那些将首当其冲承受伊朗报复的盟友。当其中一些盟友如预料般表达保留意见、拒绝让美军使用其基地，或者在伊朗事实上封锁霍尔木兹海峡后拒绝主动参与重新开放海峡行动时，川普勃然大怒，并试图通过切断贸易、威胁撤出驻扎在这些国家的美军，或关闭设于当地的美国基地来惩罚它们。而当川普政府拒绝对伊朗袭击这些国家民用目标进行报复之后，海湾阿拉伯国家原本对这场战争有限的支持也迅速消失。对它们而言，驻有美军基地如今已被证明更像是一种风险，而不是安全保障。

另一方面，伊朗成功承受住了美国和以色列所能施加的最具破坏性的军事打击。在伊朗最高领袖阿里·哈梅内伊（Ali Khamenei）被杀之后展开的权力交接过程，反而进一步强化了强硬派伊斯兰革命卫队的权力，使结束战争的谈判变得更加困难。而且，伊朗如今已经证明了其过去仅停留在假设层面的能力——控制霍尔木兹海峡。美国的竞争对手极有可能从这场战争中得到这样的教训：美国军队的卓越能力，在很大程度上已经无关紧要。

当然，战争本身复杂且充满偶然性，因此无法确定，如果总统遵循鲍威尔主义的原则，局势是否一定会好得多。但毫无争议的是，无视这些标准，使这场军事行动暴露于各种不同形式的失败风险之下。川普并没有发现一种新的战争方式，他只是发现了新的失败方式。

国会的不作为

川普政府似乎极不可能因其在伊朗的失败而有所警醒。厚颜无耻一直是川普商业和政治成功的重要组成部分，而他面对挫折时的反应，往往是否认客观事实，并构建一种成功的幻想。战争的严酷现实似乎并未使他认识到，需要建立一套更加连贯的政策制定和评估程序；他依然会脱口而出自己每一个突发奇想，而由一群阿谀奉承者和应声附和者组成的内阁，也不太可能对这位缺乏纪律性的领导人施加纪律约束。政府中另外两个显然提供了稳健战略判断的机构——中央情报局和军方——同样无法挽救这一决策过程。它们只是咨询机构，而非政策制定者；每当它们的建议与川普的说法或偏好相冲突时，川普通常都会否定或置之不理。

截至本文写作时，伊朗政府在其要求上仍然毫不让步，伊斯兰革命卫队依然牢牢控制着这个国家，而川普似乎也无意将美国军事行动升级到足以从根本上改变战争态势的程度。在可预见的未来，政府很可能将继续实施零星的远程打击——这些行动在战术上或许十分出色，却在战略上毫无意义——同时继续寻求恢复停火的谈判，并几乎注定徒劳地寄希望于伊朗政权自行崩溃或被推翻。最终结果无法准确预测，但几乎可以肯定的是，它将使美国在政治和军事上更加虚弱，并使美国作为安全伙伴的可信度进一步下降。

如果遵循鲍威尔主义，本可以避免这些损失。它同样也能够帮助川普找到一条摆脱自己战争政策所制造的漫长煎熬的道路。一个极端选择是，他可以借助这一主义，为接受失败提供理由。承认战争缺乏公众和国际社会支持、代价不断攀升之后，川普可以通过强调自己已经实现了最重要的目标来掩饰失败：即事实上摧毁了伊朗核计划，并大幅削弱了伊朗的常规军事力量。

另一种选择是，总统可以重新开始，制定一项符合这一主义框架的计划。他可以首先承认维护航行自由是美国国家安全的核心利益，并获得国会授权，使用武力恢复霍尔木兹海峡的航行自由。政府必须可靠地向伊朗传达这样一个信息：美国的首要目标是重新开放海峡；为了实现这一目标，美国将解除对伊朗的制裁，并承诺除核计划之外，不再因其他任何问题对伊朗使用武力。与此同时，政府还可以向其他国家提供激励措施，邀请它们参与一支负责监控海峡的联合舰队，并向商业航运公司证明，它们可以安全通过霍尔木兹海峡。至于围绕伊朗核计划的谈判，则应继续推进，但应作为另一条独立轨道进行。

如果任由川普政府自行其是，它几乎不可能提出这样一项计划。唯一可能迫使它这样做的，就是来自国会的压力。对国会采取行动的殷切呼吁，几乎应当伴随着柴可夫斯基《悲怆交响曲》的悲凉旋律：在川普第二任期内，共和党控制的国会不仅没有履行宪法赋予自己的职责，反而一直玩忽职守。它批准了危险地缺乏资格的人选出任要职；利用所谓“预算协调程序”（只需简单多数，而非通常所需的60票）通过预算法案，而不是依照正常立法程序；在政府根本没有提出国会授权请求的情况下默认战争的进行；并允许行政部门挪用部分已拨款项，同时对另一些应当支出的资金却放任不管。

不过，国会仍有可能重新行使自己的权力。共和党希望继续控制参众两院，而川普失败的政策和触目惊心的腐败行为已经极不受欢迎；如果不改变方向，共和党很可能失去在众议院本已微弱的多数席位，甚至可能丧失在参议院相对稳固的多数优势。近期的一些投票已经显示，共和党意识到了这一现实：国会提出结束伊朗战争的决议；通过限制国防部从海外部署中撤军能力的法案；并迫使白宫撤回创纪录数量等待参议院确认的人事提名。

唯一可能迫使川普改变方向的，就是来自国会的压力。

展望未来，国会可以通过决议，提出其他战略方案，并定期要求内阁官员前往国会山，就战争执行情况作证。更具实质意义的是，国会还可以立法要求重新部署目前参与这场战争的部队，并拒绝将驻亚洲或欧洲的部队调往伊朗战场。这样的举措很可能会被裁定违宪。但综合来看，这些行动将提高总统继续以鲁莽方式发动战争所必须付出的政治代价。

国会制衡行政部门最有力的工具，是财政拨款权。7月21日，赫格塞斯声称，这场战争迄今已耗资375亿美元——尽管国防预算专家伊莱恩·麦卡斯克（Elaine McCusker）认为真实数字很可能已经超过500亿美元——而政府又提交了一项论证十分薄弱的补充拨款申请，希望再追加880亿美元。国会应当明确规定，在政府提出一项能够通过鲍威尔主义各项检验的计划之前，不应批准任何进一步拨款。

鲍威尔在1995年的回忆录《我的美国之路》中写道：“我们这一代人——那些经历过越南战争洗礼的职业上尉、少校和中校——都曾立下誓言：当轮到我们作出决定时，我们绝不会默默接受那种半心半意的战争，也不会接受那些美国人民根本无法理解的、半生不熟的开战理由。”而这恰恰就是川普所发动的那种战争。迄今为止，国会一直默默接受了这一切。然而，它仍然可以改变方向。真正的胜利在伊朗或许已不太可能实现，但一场灾难性的失败，也尚未不可避免。