小项目, 大影响: 中国悄然谋求主导拉丁美洲

娜塔莉娅·科特-穆尼奥斯（Natalia Cote-Muñoz），优势视角战略(Vantage Point Strategies)管理合伙人兼首席执行官。在拜登政府期间，她曾任职于美国国务院政策规划办公室，并担任城市与州外交代理副特别代表。周一8月3日，科特-穆尼奥斯女士在《外交事务》杂志发文，揭露在拉丁美洲的图谋－－小项目, 大影响: 中国悄然谋求主导拉丁美洲：

多年来，美国官员一直对中国在拉丁美洲的大型项目感到忧虑。例如，历届美国政府都曾就秘鲁的钱凯港发出警告，该港口由一家中国航运巨头控制和运营；也曾对中国承建的厄瓜多尔科卡科多—辛克雷水电站发出警告。作为回应，华盛顿对拉丁美洲官员发出外交谴责、吊销签证，甚至威胁对该地区各国政府动用武力。

不难理解，美国为何如此担忧由中国建设和运营的大型基础设施。在许多美国官员看来，这些项目是北京积累对拉丁美洲各国政府影响力的一种方式——华盛顿自2017年以来一直表达这种担忧，当时川普第一届政府的《国家安全战略》警告称，中国企图“通过国家主导的投资和贷款，将该地区拉入其势力范围”。

但华盛顿正在为昨天的挑战而忧虑。北京已经不再把改善其在西半球地位的赌注押在耗资数十亿美元的大型项目上。相反，它正在通过推动规模更小、更低调的项目，往往是在市级或省级层面，把自己嵌入该地区。中国企业正在阿根廷多个省份开发锂矿项目。它们运营着为秘鲁首都利马提供服务的全部配电企业。它们还向该地区许多市镇的拉丁美洲警察提供装备，并安装监控摄像系统。

单独来看，这些行动或许显得无足轻重。但合在一起，它们正使受援国依赖中国。例如，北京提供的安全服务意味着，许多拉丁美洲城市和省份如今实际上依赖中国提供执法和应急响应基础设施；在利马，则还包括电力基础设施。这是一种许多国家级政治人物从未打算造成、甚至可能根本没有预见到的依赖。他们可能并不了解这种程度和类型的依赖所伴随的潜在风险，也可能没有准备好应对可能出现的后果。

这些行动并非拉丁美洲所独有。中国也在发展中世界其他地区开展类似努力。毕竟，与中国早先的许多倡议相比，这些行动便宜得多，也更难被识别。换言之，北京正在开创一种新的国家治理方式，它更重视低调地控制地方层级，而不是大型、炫目的项目。

小而美

在2010年代的大部分时间里，北京向拉丁美洲基础设施投入了数十亿美元，包括港口、大型水坝，甚至是一条计划连接秘鲁太平洋沿岸与巴西大西洋沿岸的跨大陆铁路。（这条铁路从未建成，但其不同版本至今仍在讨论之中。）这些投资是中国著名的“一带一路”倡议的一部分，中国通过该倡议在全球南方的大型项目上投入了巨额资金。通过这样做，中国希望确保大宗商品供应，为中国企业打开市场，并进一步把自身的经济分量转化为外交上的靠拢——其中包括说服仍然承认台湾的国家转而承认中国大陆。

但从2020年代初开始，中国改变了方向，尤其是在西半球。中国得出的结论是，在国内经济承受压力之际，大型项目成本过高，而且会引发过多地缘政治反弹。于是，它选择把重点放在其所谓的“小而美”项目上。这些投资在实体上并不显眼，通常针对规模较小的国家级和地方级体系。北京本身对这一标签的使用较为狭窄：其2025年拉丁美洲白皮书仅将这一术语用于小型减贫项目。但这一说法可以成为观察中国这种新型国家治理方式的有用视角——一种自下而上的投资方式，这些投资不断累积，最终形成相互依赖和影响力。

要看出这种模式已经变得多么重要，只需追踪资金流向——或者至少追踪能够统计的那部分资金。传统的“一带一路”对该地区贷款，已从2010年接近250亿美元，降至平均每年13亿美元。但根据逐家公司追踪交易的估算，中国企业2024年仍在拉丁美洲投资了85亿美元，仅比前一年下降十分之一——而这一数字很可能仍被低估。不同之处在于，这些资金如今通过商业交易流动，而不再通过北京提供的主权贷款。很大一部分资金体现为中国企业收购现有资产，例如配电企业和矿山，而不是由中国政府出资建设新的大型项目。另一些时候，资金仍然体现为新设备，但规模小得多，例如警务装备。由于这些交易涉及的项目通常不会被投资统计纳入——设备销售、培训项目、捐赠和维护合同属于采购，而非投资——因此它们受到的关注较少。这些交易有时受到保密条款掩盖，往往只有当地记者发现合同后才会浮出水面。

中国企业已经为南美洲城市提供了数千辆电动公交车。

中国政府仍然参与这一生态体系，其中有时也会通过自上而下的指令进行干预。但其角色可能更加间接。它经常在国内补贴本国企业，而这些企业随后以低价向拉丁美洲各国政府出售产品。随着这类销售和合同不断累积，中国开始意识到，这些累积起来的交易本身就是战略资产。最终，北京会把某一国家内的各种商业项目纳入与该国政府签署的正式合作协议之中。例如，在阿根廷锂资源丰富的胡胡伊省，两国地质机构之间的一项研究交流，逐渐发展成一项明确的国家合作伙伴关系，重点是勘探该省的盐滩。最终，一家中国企业取得了当地一个锂矿项目的多数股权。

中国已经逐步进入各种地方体系，以扩大自身影响力。例如，中国企业已经向南美洲各城市提供了数千辆电动公交车——对于世界上城市化程度最高的地区之一来说，这是不可或缺的补充。中国制造的列车承载着布宜诺斯艾利斯三条主要电气化铁路线路上的通勤者。也许最引人注目的是，中国还参与提供内部安全援助。治安是拉丁美洲的一项重大政治议题，该地区凶杀率约为每10万人20起，是全球平均水平的三倍。贩毒集团和帮派暴力、货物盗窃以及勒索软件攻击，对大多数公民而言都是严重威胁，因此政治人物不断承诺采取更多行动。中国把自己定位为价格可负担的警务装备供应者。

受援国往往最初只获得较为基础的物资——例如向玻利维亚武装部队捐赠防暴装备和装甲车辆，向加勒比地区警察捐赠摩托车——每一笔交易都满足了那些装备短缺、同时承受着必须表现出正在打击犯罪压力的官员的需要。最终，这种关系会逐步发展到更为先进的设备。比如，2025年4月，里约热内卢州州长飞往中国，与中国监控技术公司海康威视和大华签署协议，采购超过2.7万台随身摄像机和车载摄像机。在与美国埃尔帕索市隔境相望的墨西哥华雷斯城，当地官员从同样两家供应商处购买了1000台人脸识别摄像机，而这两家公司当时都在美国联邦通信委员会的禁用名单上。到2018年，阿根廷监控设备进口中有62%来自中国，而来自美国的只有5%。如今，至少有35个拉丁美洲城市使用中国监控系统。

北京能够在几乎不被察觉的情况下进行投资。

这些交易一旦达成，合作便会加速。有时，这种合作会达到政府最高层级。以厄瓜多尔全国应急响应系统ECU-911的发展为例。该项目始于2011年，当时厄瓜多尔政府与中国国有国防电子企业中国电子进出口有限公司签约，建立一个以华为摄像机为基础的监控网络。该系统由中国国家开发银行提供的2.4亿美元贷款融资，担保物不是主权资产，而是一份石油销售合同，合同要求厄瓜多尔国有石油公司在系统运营期间，每天向中国石油运送7.2万桶石油。随着时间推移，该项目最终引起了北京高层关注。2016年，中国领导人习近平访问厄瓜多尔，并亲自为ECU-911总部的一座联合安全实验室揭幕。随后，北京向厄瓜多尔武装部队捐赠了1万支AK-47步枪。到2018年初，中国人脸识别技术已在ECU-911各站点投入使用。2024年，厄瓜多尔各独立市政和私人摄像系统也被接入该网络。最初的一份合同，最终成为厄瓜多尔国内安全体系的支柱。

最后，中国一直在培训拉丁美洲的执法官员。阿根廷、巴西、古巴和巴拿马的代表团都曾在沈阳的中国刑事警察学院学习。2024年9月，中国公安部长与尼加拉瓜警察总监签署了一项培训协议，内容涵盖毒品、网络犯罪和恐怖主义；在此之前，中国曾向尼加拉瓜提供防暴装备。美国培训的拉丁美洲警察人数仍然多于北京。但与华盛顿的课程不同，中国的培训与摄像头、平台和司法交流捆绑在一起，使其余整个体系得以牢固扎根。

对中国而言，最重要的是，这些举措受到的关注相对较少。毕竟，大多数项目一开始都规模很小——一份市政设备合同、一份省级备忘录、一项维护协议。与此相关的是，它们对中国而言成本相对低廉。例如，一份摄像头合同的成本只是修建一座水坝的一小部分，而且同样很少引起关注。因此，一个国家的中央政治人物甚至可能并不知道，各城市正在稳步把越来越多的服务交给中国企业。美国官员也可能没有意识到这一点。因此，北京可以在几乎不被察觉的情况下进行一笔又一笔投资，直到突然之间，它已经建成了一个国家相当大一部分关键安全基础设施。

有意设计的持久性

一旦中国彼此衔接的体系建立起来，就很难被移除。这是刻意为之。在与拉丁美洲反复无常的民主政体打交道的过程中，北京认识到，它需要一种能够超越政治周期而长期存在的战略，而这一战略正具备这种能力。一旦一座城市的执法基础设施大多由中国制造，其警察和检察官曾在沈阳学习，其法院又像委内瑞拉在2023年所做的那样，与北京签署了合作框架，这种关系便获得了制度记忆和人际联系。例如，通过与地区官员达成交易，中国建立起持久的政治关系；如果这些政治人物日后赢得更高职位，这些关系便可能迅速变得更有价值。

对受援方而言，摆脱中国体系在经济上同样困难。一个已经与中国签署多份合同、又希望实现多元化的拉丁美洲市政府，或许可以针对防暴装备等具体需求找到价格可负担的非中国承包商。但要摆脱一体化系统则十分困难。要为稍微更先进的设备找到替代供应商，同样不容易。例如，中国制造着世界上成本最低、采用最广泛的监控系统。在中国销售这些系统的国家，由于获得丰厚的政府补贴，中国企业经常把本土竞争对手挤出市场。反过来，中国摄像头往往无法在没有中国持续协助的情况下进行维修，因为中国生产的大多数摄像头设计都是专有的。更换这些设备极其昂贵且困难。这意味着，当摄像头出现故障时，城市不得不向中国企业寻求帮助。2020年的一项研究之所以未能找到任何一个采用中国监控和警务平台后又将其彻底移除的政府，是有原因的。政府更有可能限制某些具体功能，而不是把整套系统拆除。

因此，许多拉丁美洲国家极易受到经济胁迫。如果一个国家采取了违背北京利益的立场，中国可以通过扣留备件、软件更新和技术人员来对其施加更大压力，把商业伙伴关系转化为影响力工具。即使没有胁迫，对中国的依赖也已经令许多地区政治人物感到沮丧。厄瓜多尔就是一个典型例子。ECU-911从未显著降低犯罪；事实上，厄瓜多尔的凶杀案件从2016年的约1000起上升到2022年的4800多起。该系统也被证明十分脆弱。到2022年，其6500台摄像头中约有1100台处于离线状态。如今，它几乎无法运作，厄瓜多尔官员也越来越对此感到不满。但该国没有替代方案，而用新系统取代现有系统的成本和不便都高得令人无法承受。因此，ECU-911只能勉强维持，使该国在管理其摇摇欲坠的应急响应机制时仍然依赖北京的帮助。同样的锁定效应已经在电信领域出现。例如，巴西四家主要运营商中有三家的4G网络由华为建设，至今仍由华为维护，这使巴西前总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）尽管尽了最大努力，仍无法禁止该公司参与5G网络建设。

但对其他官员而言，鉴于缺乏及时可用的替代方案，这笔交易非常值得。事实上，许多地区领导人主动寻求中国体系，因为这些体系为其国家面临的安全和治理挑战提供了务实解决方案。它们还如此迅速地向地区政治人物提供解决方案，以至于压倒了更为审慎的应对方式。一些拉丁美洲国家甚至似乎为了迅速获得中国商品，而预先向中国作出政治让步。例如，2023年3月，洪都拉斯与台湾断绝正式关系，并与北京建立关系。三个月后，洪都拉斯与中国签署了17项合作协议，其中包括一项智慧城市合作协议，并表示支持中国的全球安全倡议，而该倡议是一个旨在帮助挑战美国主导国际秩序的框架。不到一年，洪都拉斯的911系统便以非竞争性方式授予了一份中国视频管理系统合同，该国还安装了3500台华为制造的摄像头。

由此产生的是一个该地区令人不安地熟悉的主权问题：当地方政府和中央政府为外国行为体的利益而损害本国公民时，会发生什么？答案往往是外国利益获胜。当原住民因中国支持的锂矿项目造成的环境影响，并因协议生效前未曾征求他们意见，而封锁阿根廷的盐滩时，胡胡伊省省长加速推动宪法改革，以禁止封锁道路。据人权组织称，省警察还殴打并非法拘留了抗议者。

自下而上

北京在拉丁美洲的行动造成了无人得到妥善评估的风险。通过在中国体系之上建设治理系统，该地区正在用短期的低成本换取依赖——并随之赋予中国对其决策施加影响的能力。

但对中国而言，结果十分明确。北京在拉丁美洲获得了新的影响力。它如今在该地区的市级、省级和国家级政府中都建立了长期关系，其中包括与17个拉丁美洲国家签署的近180项友好城市协议。中国的战略也不存在单一故障点。它绕开港口等最容易遭遇反弹、曝光度很高的领域，转而把自己嵌入市长、省长、省级机构以及低调的中央政府部门的日常需求之中。

因此，中国在其他地区采用相同模式，也就不足为奇了。在巴基斯坦城市拉合尔，旁遮普安全城市管理局根据一份8470万美元的合同，安装了由华为建设的指挥中心和1万台监控摄像头。肯尼亚的监控系统依靠中国技术运行。中国公安部已与约74个国家签署警务或安全协议，总计涉及200多项协议。自2000年以来，经核实，中国已培训超过1.2万名外国执法人员。甚至在美国，中国也曾通过向地方当局和运营商出售港口起重机，在地方层面取得进展，而且这种情况持续多年，直到联邦政府采取行动加以阻止。

在中国的国家治理方式中，理论并不总是先于行动。理论也可能在国家作出选择之后出现，为最初作为试验开始的做法赋予正当性，并扩大其规模。中国分别于2008年和2016年发布的前两份拉丁美洲政策文件，把地区安全视为贸易和台湾交易之外的次要议题。但其最近一份于2025年12月发布的政策文件，则把安全合作列为核心组成部分。之所以如此，是因为聚焦拉丁美洲警务和安全的中国合同与项目当时已经在运作。

由于中国的理论确认了既有实践，美国因此落在了后面。直到今天，美国仍然把重点放在防范一种以建设大型、醒目资产为基础的中国行动模式——港口、5G网络、太空基础设施——而不是中国与市政采购部门和警察学院达成的交易。如果美国真的希望遏制中国在其所在半球的影响力，就需要转变方向。它必须设法向这些行为体提供持久而有效的问题解决方案。否则，中国仍将是许多拉丁美洲行为体首选的合作伙伴。