霍尔木兹海峡危机对不断恶化的海洋秩序造成沉重打击

霍尔木兹海峡危机可能影响巨大。斯考克罗夫特战略与安全中心跨大西洋安全倡议高级研究员伊丽莎白·布劳（Elisabeth Braw）星期四7月30日发表在《大西洋理事会网站》的调查报告证明这一点：

要点摘要

• 伊朗战争可能导致不受限制的航行自由成为牺牲品，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）及其来之不易确立的航行自由原则也可能因此受到损害。

• 伊朗关于关闭霍尔木兹海峡的论点之所以得到强化，是因为美国、中国和俄罗斯也曾违反或削弱《联合国海洋法公约》。与伊朗一样，美国也未批准《联合国海洋法公约》。

• 航运业专家如今担心，世界其他关键航运通道未来也可能征收通行费，或对自由通航施加额外限制。

直到2026年2月28日美国和以色列对伊朗发动战争之前，霍尔木兹海峡一直按照《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的规定正常运作。伊朗则以事实上封锁海峡交通作为对这场攻击的回应。随后，停火与新一轮暴力冲突交替出现。在数月中的不同时间段内，大多数船只几乎无法通过该海峡。

战争开始后，伊朗设立了一个负责办理海峡通行许可和收取费用的政府机构。伊朗还提出了对海峡内电缆征收费用的设想。美国与伊朗于6月签署的停火协议，事实上在海峡的伊朗一侧和阿曼一侧分别设立了独立航道，尽管伊朗将该停火协议理解为只有伊朗一方负责监管霍尔木兹海峡的通航。

即使美国和伊朗最终能够达成一项持久协议，使船只恢复战前那样自由通过海峡，伊朗将这一海上咽喉要道作为地缘政治工具加以利用——这一做法是针对一场违反《联合国宪章》的战争而实施的——以及美国前后不一致的回应，都严重削弱了全球海洋秩序，并为今后进一步出现类似封锁打开了大门。

背景

《联合国海洋法公约》（UNCLOS）是覆盖海洋治理绝大多数领域的一项大型海洋条约，于1982年由世界大多数国家签署，并于1994年生效。这部被誉为“海洋宪法”的条约最著名的支柱，或许就是无害通过权。该权利赋予所有船舶在包括领海在内的所有海域自由航行的权利，只要其航行“无损于沿海国的和平、良好秩序或安全”。《联合国海洋法公约》将领海定义为距离沿海国家海岸线十二海里以内的海域。

至关重要的是，船舶还享有通过海峡的无害通过权。海峡是狭窄的海上通道，按定义主要位于沿海国家的领海范围内。霍尔木兹海峡最狭窄处宽二十一海里。直布罗陀海峡最狭窄处从直布罗陀延伸至摩洛哥，宽度超过七个半海里。马六甲海峡最狭窄处仅两海里，丹麦海峡最狭窄处也仅两海里。由于这些水域极为狭窄，确保船舶安全、高效通行至关重要。

《联合国海洋法公约》第37条专门涉及海峡问题，其中规定：“所有船舶和航空器均享有过境通行权，该项权利不得受到阻碍。”这种通过海峡的无害通行权，是《联合国海洋法公约》的一项重要成果。几个世纪以来，与海峡相邻的沿海国家一直利用限制他国进入本国海峡这一极具诱惑力的机会谋取利益，其中一些国家还对通行船舶征收过境费用。1429年至1857年间，丹麦曾向通过丹麦海峡的船舶征收“海峡通行税”。因此，当与海峡相邻的国家在《联合国海洋法公约》下同意实行无害通过制度时，它们实际上放弃了相当大的影响力——但它们这样做，是因为认识到所有船舶在全球范围内享有航行自由，最终将有利于所有国家，并促进贸易发展。

事实上，在《联合国海洋法公约》谈判期间，通过海峡的过境通行权是世界上一些最强大国家的重要目标之一。“航行自由，包括通过海峡的过境通行权，是美利坚合众国两个绝不妥协的问题之一。”约翰·莫顿·摩尔（John Morton Moore）大使在5月底接受作者采访时解释道。摩尔是国际法教授，在《联合国海洋法公约》谈判期间代表美国参加谈判，并参与了众多其他国际谈判，被公认为全球海洋法权威。他解释说，里根总统对确保海峡通行权极为重视，以至于重新调整了美国谈判团队，并“非常、非常明确地表示，美国若想达成一项成功的协议，就必须确保海峡过境通行权以及其他核心航行问题”。摩尔指出，“若干主要航行强国在这些谈判中彼此进行较为宽松的协调，包括英国、法国、美国、当时的苏联以及日本。这些国家每一个都毫无退让地坚持一个立场，即必须确保通行权。”最终，过境通行权被写入《联合国海洋法公约》。

在霍尔木兹海峡，伊朗和阿曼——海峡两岸的两个沿海国家——早在1968年便成功建立了船舶分道通航制度。尽管伊朗并未批准《联合国海洋法公约》，但该国一直遵守公约关于霍尔木兹海峡航行自由的规定。伊朗还与阿曼共同负责管理海峡内的船舶分道通航制度（TSS）。

另一位美国著名海事律师乔纳森·本纳（Jonathan Benner）指出，尽管美国和伊朗都未批准《联合国海洋法公约》，但多年来双方围绕霍尔木兹海峡进行了详细的互动，尤其是围绕未参加《联合国海洋法公约》的国家是否享有过境通行权，还是只能享有适用于其他海域、权利范围较小的无害通过权这一问题。

本纳在6月接受作者采访时解释道：“1987年，美国和伊朗曾就《联合国海洋法公约》〔该公约将于1994年生效〕对通过霍尔木兹海峡的影响交换照会。伊朗认为，通过霍尔木兹海峡的条件属于《联合国海洋法公约》项下的契约性权利，未加入《联合国海洋法公约》的国家无权反对或主张免受沿海国家施加的限制。美国则回应称，过境通行权受长期形成的国际习惯实践所规范，与一个国家是否签署或批准《联合国海洋法公约》无关。美国在这一背景下，以及此后一直坚持主张‘过境通行权’。伊朗则认为，过境通行权源自《联合国海洋法公约》项下的契约性权利，而美国最多只能主张‘无害通过’原则。这一概念限制更多，并承认沿海国家有可能要求事先通知和事先许可。”这一争议始终未获解决，但它表明，数十年来，美国和伊朗都高度关注围绕霍尔木兹海峡的法律问题。

事实上，直到当前战争爆发之前，尽管伊朗在1982年签署《联合国海洋法公约》时曾声明不会这样做，但伊朗一直允许悬挂美国国旗的船舶通过霍尔木兹海峡。“他们当时发表了一项专门针对美国的声明，表示如果你不是该公约的成员，就无权享有通过霍尔木兹海峡的过境通行权。”摩尔说道。直到2026年2月28日战争爆发之前，几乎所有国家悬挂本国国旗或属于本国所有的船舶都能够毫无阻碍地通过霍尔木兹海峡。它们通过的是船舶分道通航制度（TSS），这一海上交通安排在两个方向各设有一条航道。这种井然有序的安排，使得平均每天约有130艘船舶通过该海峡。

2026年2月28日以来霍尔木兹海峡的发展：货运

当美国和以色列对伊朗发动战争时，伊朗以几乎无人感到意外的方式作出回应：威胁霍尔木兹海峡的航运，并宣布已在船舶分道通航制度（TSS）航道布设水雷。这实际上导致该通道被关闭，并构成了对《联合国海洋法公约》第37条的违反。然而，德黑兰可以辩称，它并未批准《联合国海洋法公约》，而且即便海峡通行权可被视为构成国际习惯法，由于以色列和美国通过攻击伊朗违反了《联合国宪章》，伊朗仍有权作出这样的回应。

事实上，这是霍尔木兹海峡首次对海上交通关闭。“我从事战争保险已有二十二年，在此之前还从事了十五年的油轮航运工作。”总部位于奥斯陆的海事战争保险公司DNK董事总经理斯文·林巴肯（Svein Ringbakken）在6月接受作者采访时表示。“霍尔木兹海峡关闭一直是人们谈论的一种情景。如今，它真的发生了。尽管像我这样的人一直讨论这种情况，认真对待这种可能性，并且明白在伊朗处于战争状态时，这是一种相当现实的可能性，但伊朗在该地区回应行动的规模，以及海峡如今真的被关闭这一事实，仍然令人震惊。”

事实上，这次关闭立即产生了影响。从阿曼湾驶向海峡的船只在海峡入口外停航，而海峡另一侧波斯湾内多达两千艘船只也停留在那里。不出所料，保险公司提高了保险费率，但保险仍然可以买到。然而，由于船舶及船员面临直接风险，绝大多数船舶没有尝试通过霍尔木兹海峡。

霍尔木兹海峡的关闭，加上美国未能重新开放该海峡，引发了全球性的担忧及影响。人们担心被困的海员——据信约有两万人——但最直接的忧虑涉及全球石油和天然气供应。海湾国家主要通过波斯湾及其唯一的出入口霍尔木兹海峡出口能源。战争爆发前一周，全球38%的石油供应经由霍尔木兹海峡运输，此外还有29%的液化石油气（LPG）、19%的液化天然气（LNG）以及19%的石油制品通过该海峡运输。战争爆发后，油价毫不意外地飙升。2月26日布伦特原油价格为每桶68美元，随后上涨至94美元。 到3月12日，价格上涨至每桶100美元以上，并于4月29日达到118美元。当停火宣布、船舶通航增加时，价格再次回落；而随着停火破裂，价格又重新上涨。

这对世界各国造成了灾难性的后果。尽管包括美国在内的所有国家都受到影响，但那些大部分能源依赖海湾进口的国家所承受的痛苦最为直接。这些国家同时也是世界上一些最贫穷的国家。例如，战争前，塞舌尔99%的石油进口来自海湾；乌干达为61.5%；坦桑尼亚为56%。尽管孟加拉国对海湾能源的依赖程度略低，但仍不得不实行轮流停电。菲律宾则缩短了政府机构的工作周，并减少公共建筑内空调的使用。

其他依赖霍尔木兹海峡运输的商品无法供应，同样带来了严重后果。根据非洲开发银行的数据，化肥出口的大幅减少意味着，“巴基斯坦和孟加拉国等国家的农民由于无法出更高价格购买替代货物，只能在肥力已经耗尽的土地上种植农作物。同样面临危险的还有非洲的小农，他们生产了撒哈拉以南非洲70%的粮食。”当收获季到来时，化肥短缺的问题将变得十分明显。

海湾地区出口的其他关键商品——如石脑油、氦气和航空燃料——供应短缺，也产生了同样严重的影响，而且与霍尔木兹危机导致的所有短缺一样，危机持续时间越长，其影响就会越加严重。这是因为，这场危机不仅关系到那些被困在海湾内的船舶，也关系到那些无法进入海湾装载新货物的船舶。

2026年2月28日以来霍尔木兹海峡的发展：安全

伊朗对船舶的威胁并未停留在口头上。从战争开始到6月停火协议签署期间，霍尔木兹海峡及其周边共发生了三十九起事件，造成船舶受损、海员受伤，甚至死亡。国际海事组织数据显示，在这些事件中，至少有十二名海员遇难。 二十二艘船舶遭到袭击，七艘被弃置，两艘被扣押。如果船舶曾尝试通过伊朗声称已经布设水雷的船舶分道通航制度（TSS）航道，这些数字可能会高得多。

其中许多事件发生在霍尔木兹海峡之外，主要位于波斯湾内，其中一些可能是战争的附带结果，而非针对船舶的蓄意攻击。无论如何，自6月停火于7月初破裂以来，伊朗针对船舶的袭击进一步增加，美国对伊朗的攻击也有所增加。例如，据伊朗国家通讯社报道，7月20日，伊朗为回应美国的打击，袭击了霍尔木兹海峡内两艘油轮，以及美国位于巴林、科威特和约旦的军事设施。7月29日，伊朗伊斯兰革命卫队海军宣布，当天上午，“三艘违规油轮无视我们的警告，继续沿着一条不安全且非法的航线航行，因此遭到打击并被迫停航。”伊朗官方背景的伊朗国家通讯社报道称：“伊斯兰革命卫队海军表示，其部队继续保持对霍尔木兹海峡的‘全面控制’，同时展现伊朗民族的坚定决心。”

然而，通过在战争最初数周及数月期间事实上封锁霍尔木兹海峡，伊朗明确表示，未经伊朗当局许可，不会允许任何船舶通过这一海上通道。“最初几天，还有一个小窗口可以离开。”林巴肯说道。“经过全面风险评估后，一些船舶确实成功完成了航程，但那个窗口很快就关闭了。霍尔木兹海峡实际上真的关闭了。业内人士过去一直认为，一旦海峡关闭，美国海军会迅速将其重新开放，但事实并非如此。随后，人们有了第二个认识。过去数年乃至数十年间，当海湾地区的石油和天然气对美国经济至关重要时，美国海军很可能会在海峡关闭时将其重新开放。但如今，全世界都意识到，随着海湾地区对美国能源需求的重要性已不如过去，美国政府已不再有动力投入重新开放海峡所需的各种资源。”

随着战争持续，伊朗当局依据船舶所属国家关系，允许少量船舶驶离海湾，主要是属于中国、印度或巴基斯坦所有或悬挂这些国家旗帜的船舶。中国和印度都是伊朗石油、液化天然气及石油制品的重要进口国。在整个战争期间，一直有消息称，这些国家以及其他一些国家政府一直在与伊朗合作，为与本国有关联的船舶争取过境许可。

2026年4月8日，美国与伊朗达成为期两周的停火协议，随后该协议获得延长，但也屡次遭到违反。4月13日，美国对伊朗港口实施海上封锁，目标是阻止船舶停靠这些港口。关于这场封锁是否完全阻止了船舶进入港口，各方说法不一。在一段时期内向部分船舶临时发放许可之后，5月5日，伊朗当局在霍尔木兹海峡伊朗一侧设立了一条航道，船舶在向伊朗缴纳费用并获得通行许可后即可使用该航道。 这一安排被非正式地称为德黑兰“收费站”，数十艘船舶借此驶离波斯湾。5月初，美国宣布“自由计划”，拟通过护航商船穿越海峡，但这一计划几乎立即被搁置。同样在5月初，伊朗成立了波斯湾海峡管理局（PGSA），这一机构负责管理霍尔木兹海峡通行事务——实质上是将德黑兰收费站制度化。这明显违反了《联合国海洋法公约》关于过境通行权的规定，也向依赖霍尔木兹海峡及世界其他海峡过境通行的船舶发出了令人担忧的信号。

如果说3月和4月初是全面战争阶段，那么5月则以混乱和动荡为特征，双方相继推出了上述彼此矛盾的制度，并提出了其他设想。脆弱的停火协议数次遭到违反，川普总统威胁恢复战争。5月期间，美国与伊朗之间还发生了更多小规模军事冲突和相互威胁。

然而，6月17日，双方签署了一份谅解备忘录（MOU），同时启动了为期六十天的停火。该备忘录仅有十四条简短内容，细节并不充分，但其中有两条涉及霍尔木兹海峡。第四条规定：“本谅解备忘录签署后，美利坚合众国将立即开始解除其海上封锁以及针对伊朗伊斯兰共和国的一切干扰或阻碍措施，并将在三十天内全面结束海上封锁。在此期间，船舶通航量将按照伊朗伊斯兰共和国恢复至战前水平的比例逐步恢复。美利坚合众国进一步承诺，在最终协议达成后三十天内，将其部队撤离伊朗伊斯兰共和国附近地区。”

第五条则规定：“本谅解备忘录签署后，伊朗伊斯兰共和国将在六十天内尽最大努力安排商船安全免费通行，仅限于波斯湾至阿曼海之间双向通行。商船通航将立即开始，并考虑到伊朗伊斯兰共和国需要清除战术和军事障碍以及排雷，相关安排将在三十天内实施。伊朗伊斯兰共和国将与阿曼苏丹国展开对话，并与波斯湾其他沿岸国家协商，根据适用的国际法以及霍尔木兹海峡沿岸国家的主权权利，确定霍尔木兹海峡未来的管理和海事服务安排。”

由于这两项条款都缺乏明确细节，其执行情况注定会变得模糊不清。最终形成的是两条航道：一条沿伊朗海岸，由伊朗管理；另一条非正式航道沿阿曼海岸，由阿曼和美国共同监管。由于每条航道均设有一条北行航道和一条南行航道，狭窄的霍尔木兹海峡最终形成了四条狭窄航道，而不是战前运行的两条较宽、位于中央的航道。

到6月底，某种程度上恢复了较为正常的通航秩序，平均每天约有三十艘船舶通过霍尔木兹海峡四条航道中的一条。这一数字高于冲突最初几周的通航量，但仍不足战前水平的四分之一。更重要的是，由于存在水雷风险，中央航道无法使用，而伊朗已经建立了事实上存在的收费制度。

6月底甚至传出消息称，阿曼已向美国及其他西方国家提出“一项计划，允许航运公司支付服务费以使用该海峡”。实际上，阿曼建议将其非正式航道永久化，并可能引入通行费用。

然而，谅解备忘录措辞含糊，使伊朗得以将第五条解释为只有伊朗拥有霍尔木兹海峡的管理权。第五条规定，“伊朗伊斯兰共和国将在六十天内尽最大努力安排商船安全免费通行”，却完全没有提及另设一条由阿曼和美国管理的航道。

7月7日至8日，伊朗部队袭击了三艘试图沿德黑兰未批准航线通过霍尔木兹海峡的船舶。美国随后对伊朗发动攻击，川普宣布停火结束。这导致伊朗进一步袭击船舶以及邻国。与此同时，美国持续轰炸伊朗，川普宣布，美国将保持霍尔木兹海峡开放，但将向通过海峡的船舶征收20%的保护费。 这一做法将违反《联合国海洋法公约》。霍尔木兹海峡的通航量因此降至极低水平。无论这一轮暴力冲突最终结果如何，《联合国海洋法公约》谈判者历经艰辛才确立的海峡通行权，在霍尔木兹海峡正面临危险。事实上，自战争爆发以来，这一时期出现了前所未有的违反《联合国海洋法公约》关于不受阻碍过境通行原则的行为。

伊朗及其他国家对《联合国海洋法公约》的遵守情况

就《联合国海洋法公约》而言，伊朗的立场因包括中国、俄罗斯，甚至美国在内的一些大国近年来违反或削弱该公约而得到强化。俄罗斯通过系统性使用“影子船队”违反了公约。中国则例如通过在争议海域建设人工岛屿，并无视联合国仲裁庭对此作出的裁决，削弱了公约。美国则例如允许总部设在美国的企业在国际水域进行采矿，从而削弱了公约。

事实上，伊朗成功封锁霍尔木兹海峡的做法，很可能会鼓舞其他拥有海峡主权的国家建立自己的过境通行制度。“我们将看到海峡制度出现倒退。”摩尔表示。“我曾为海洋法谈判中的海峡通行权奋斗了十年，而航行自由的胜利符合世界上每一个国家的利益。但仍然有各种拥有海峡的国家，希望走回头路。”霍尔木兹海峡的关闭，正为这种发展打开了大门。事实上，早在2026年4月，印度尼西亚财政部长普尔巴亚·尤迪·萨德瓦（Purbaya Yudhi Sadewa）便提出了由印度尼西亚、马来西亚和新加坡共同设立马六甲海峡收费站的设想。

结论

事实上，只要波斯湾一直是全球经济的重要组成部分，霍尔木兹海峡事实上被关闭的风险就一直存在，但当前这次关闭却是历史上的第一次。它引发了规划者此前所预测的那种动荡及广泛连锁反应。即使在不久的将来能够重新开放海峡中央航道，并恢复不受阻碍的通航，这次封锁所带来的影响，对世界各地的企业和消费者而言仍将极其巨大——他们已经承受了数月极高的燃料及其他大宗商品价格；而受到冲击最严重的，则是发展中和新兴经济体，今年晚些时候，由于缺乏化肥，这些国家的粮食收成将大幅减少。航运公司、海事保险公司及其他企业如今还必须面对一个现实：即使截至2026年7月实施的封锁最终解除，霍尔木兹海峡仍可能在任何时候再次轻易关闭。

除了封锁本身造成的巨大影响之外，霍尔木兹海峡的局势还削弱了《联合国海洋法公约》，尤其是其具有开创性的过境通行权。因此，马六甲海峡收费站的设想已经被提出，也就不足为奇了。此外，霍尔木兹危机还表明，航运可以被武器化，成为地缘政治工具。“海洋已经成为地缘政治冲突的舞台，而海事产业已经成为一个明确的攻击目标。”林巴肯指出。“过去海事产业也曾受到地缘政治影响，但从未达到这样的程度。”事实上，美国——作为全球海洋秩序事实上的守护者——由于自身的一些行为，已经失去了部分维护这一秩序所依赖的道义基础。这为全球海洋秩序带来了双重危险：一方面，违反规则的行为不断增加；另一方面，规则执行者却日益缺位。