北京在南海的下一步行动: 使其控制常态化

布鲁金斯学会李光耀讲席研究员林恩·郭（Lynn Kuok）于昨日7月29日发表在《外交事务》杂志的评论－－“北京在南海的下一步行动: 使其控制常态化”，好文，邀君一读:

2025年4月，中国海警人员登上南海南沙群岛一处无人居住的沙洲——桑迪沙洲，并展开中国国旗。在世界大部分地区，这一行动几乎没有引起注意。但这是十多年来中国首次正式在实地对一处无人占据的陆地地物主张主权，它标志着北京谋求控制的方式发生了更广泛的转变：在多年来海上权利争端一直是冲突主要来源之后，中国正再次对有争议的陆地地物提出争夺。

北京针对无人占据地物的行动并不仅限于桑迪沙洲，这反映出自其上一次大规模岛礁建设行动以来出现的一项重要变化。2013年底至2015年期间，大部分岛礁建设工作都在这一时期进行，中国疏浚沙土和珊瑚，扩大了其已经占据的七处地物，随后在这些地物上修建军事和民用设施。北京将活动扩展至无人居住的地物，正在冲击其于2002年与东南亚国家联盟成员国作出的一项不具约束力的承诺，即不在这些地物上驻居。与此同时，北京继续挑战邻国在海上行使主权权利，干扰渔业和近海能源活动，并在这些国家的专属经济区内进行未经授权的海洋调查。

北京采用的方法也一直在发生变化，高强度事件变得不那么频繁，尽管本月发生的冲突表明，这种下降趋势可能无法持续。2023年2月至2024年7月期间，中国海警和海上民兵船只经常使用军用级激光器和水炮，实施危险机动，并撞击船只，以阻挠菲律宾的补给任务、巡逻和捕鱼活动。今年上半年出现的缓和，可能部分反映了马尼拉作为东南亚国家联盟轮值主席国，决定缓和其“彻底透明”政策，即系统性地公开揭露中国在海上的非法和胁迫行为。然而，更广泛的缓和很可能反映了北京减少正面对抗的选择，即使它仍通过大规模基础设施项目，以及进行海洋科学研究、象征性地主张陆地主权、在争议地物上或附近设置临时浮动设施等较为低调的活动，来推进其主张。

单独来看，中国这些较为低调的行动似乎无关紧要。但综合起来，它们可能改变战略格局。它们使沿海国家的判断变得复杂，因为这些国家可能认为，中国的任何单一行动都过于轻微，不足以证明采取可能导致局势升级的回应是合理的。随着这些国家面对中东战争和美国全面关税造成的后果，这种担忧尤其沉重；这些压力可能迫使其中许多国家重新调整与北京的关系。中国在海上和陆地巩固并使其控制常态化的战略，有可能侵蚀地区秩序并削弱法治。其较为低调的措施也威胁到美国地区战略的一个关键要素。华盛顿一直依靠揭露北京的非法和胁迫行为，来动员盟友与伙伴支持维护海洋法和维持美国地区影响力的努力。如果盟友和伙伴越来越不愿意或越来越无力抵制中国的推进，这一战略就会受挫。

海上抗争

南海争端已持续数十年。根据《联合国海洋法公约》，在高潮时仍高于水面的天然形成陆地区域属于岛屿，有权拥有最远延伸至12海里的领海。如果它能够维持人类居住或自身经济生活，还可以产生最远延伸至200海里的专属经济区；无法做到这一点的岩礁可以产生领海，但不能产生专属经济区。即使高潮地物位于另一国家的海域之内，也可以成为独立主权主张的对象。但低潮高地——仅在低潮时露出水面的地物——以及位于领海之外的完全水下地物，不能被主张为主权领土；如果它们位于某个沿海国家的专属经济区或大陆架内，该国便对其享有主权权利和管辖权。文莱、中国、马来西亚、菲律宾、台湾和越南分别对南海部分或全部地物提出主张。这些主张方与印度尼西亚一道，也主张对其专属经济区享有主权权利和管辖权，而这些专属经济区与中国的海洋主张重叠。（雅加达否认其与中国存在争端。）中国、美国和其他海军强国在通行权和海洋自由问题上仍存在分歧。

十年前，海牙的一个仲裁庭使菲律宾取得了一场全面的法律胜利。该仲裁庭为审理菲律宾根据《联合国海洋法公约》提出的案件而组成，它驳回了中国在“九段线”以内享有历史性权利的任何主张。“九段线”是一条覆盖南海大部分地区的Ｕ形界线，但北京从未提供其坐标。仲裁庭还澄清了南沙群岛地物、黄岩岛——位于菲律宾主岛吕宋岛以西的一座环礁——以及礼乐滩——位于菲律宾专属经济区内的一座水下环礁——所享有的海洋权利，认定这些地物均不能产生专属经济区。高潮地物至多有权拥有领海。礼乐滩构成菲律宾专属经济区和大陆架的一部分。

尽管这一裁决在法律上仅对菲律宾和中国具有约束力，但它确认，中国的历史性权利主张以及从仲裁庭所审查地物延伸出的任何专属经济区，都不能凌驾于其他东南亚沿海国家在其自身专属经济区内的主权权利之上，从而加强了这些国家的立场。仲裁庭没有裁定争议陆地地物的主权归属，因为它无权这样做。

中国立即拒绝接受这一裁决，但暂停了与裁决最明显不一致的行为：干扰邻国的资源权利，以及将非中国渔民驱离黄岩岛。然而，一旦国际关注减弱，中国的越界行为便重新开始。

从那以后，海上主权权利和管辖权争端一直是冲突的主要来源。北京最初试图阻止沿海国家行使其权利，其中最突出的例子是在2017年和2018年警告河内，不得在越南专属经济区内钻探石油和天然气。华盛顿对此视而不见。随后，北京走得更远，派遣船只进入邻国的专属经济区进行地震勘测。

北京继续挑战邻国在海上行使主权权利。

近海能源地点成为反复出现的冲突热点。2019年，一艘由中国海警船只陪同的中国调查船，以符合勘测活动的“之”字形路线穿行越南专属经济区之后，在一处水下地物万安滩引发了与越南海警和渔政监视船只长达数月的对峙。2020年连续数周，中国船只跟踪由马来西亚国有能源公司租用的钻井船“西卡佩拉号”。中国还在礼乐滩周边维持存在，而马尼拉正在那里推进能源开发。捕鱼也造成了类似摩擦，尤其是在黄岩岛，尽管仲裁庭裁定中国、菲律宾、台湾和越南的渔民在那里享有传统捕鱼权。

从2023年初开始，海上遭遇急剧升级，尤其是在仁爱礁周边。仁爱礁是位于菲律宾专属经济区内的一处低潮高地，仲裁庭已经确认菲律宾对其享有主权权利和管辖权。1999年，马尼拉故意让菲律宾海军舰艇“马德雷山号”在该礁搁浅，以阻止中国占领。一小队菲律宾海军陆战队员此后一直驻守船上，依靠定期补给任务维持。由于该舰仍处于服役状态，对其或舰上人员发动武装袭击，可能触发美国根据1951年《美菲共同防御条约》承担的承诺。中国阻止这些补给任务的企图，导致其与菲律宾发生高强度冲突，不过在马尼拉与北京于2024年7月达成一项临时安排之后，冲突变得不那么频繁。截至今年3月，马尼拉报告称，已有13次补给和人员轮换任务在没有发生“不利事件”的情况下完成。即便如此，风险仍然存在，部分原因是双方对这项安排的范围存在分歧。本月，菲律宾当局表示，在中国与菲律宾船只近距离接触期间，中国海警人员用木棍击打一名菲律宾水手。

菲律宾官员称，北京正在更多地利用调查船推进其主张，并以今年5月中国在礼乐滩进行的一次未经授权的调查为例。中国还在马来西亚和越南的专属经济区内部署调查船。据菲律宾当局称，这些船只越来越多地在没有海警或海上民兵护航的情况下进入菲律宾专属经济区活动，并且通常会在受到质疑时撤离。

陆地争夺

在中国继续推进其海上主张的同时，它也重新将注意力集中到有争议的陆地地物上，包括无人占据的地物。2025年10月，中国开始进行大规模疏浚，以扩建西沙群岛的羚羊礁，该礁位于越南中部海岸以东约215海里处。在自然状态下，该礁由高潮时露出水面的沙地和小型珊瑚沙洲组成。在大规模疏浚开始之前，那里已经设有一个小型中国前哨。最新工程——中国大约十年来首次开展的大规模岛礁建设行动——范围要广泛得多。卫星图像显示，该礁正在朝着成为中国在南海最大的军事前哨发展。根据战略与国际研究中心亚洲海事透明倡议的分析，它可以容纳一条跑道、一座港口、导弹设施、地下储存设施，以及监视和电子战系统。这将使中国的侦测能力进一步接近越南，增加中国海空行动的能力和冗余，并使北京能够扩大其在西沙群岛的民用存在。

中国近期在陆地地物上的活动并不仅限于大规模填海和基础设施建设。在桑迪沙洲的登陆行动中，中国人员只是在镜头前举起了一面中国国旗。但北京在那里的行动具有战略意义：该沙洲距离菲律宾占据的中业岛不到两海里，因此这两处陆地地物各自12海里的领海几乎完全重叠。通过主张桑迪沙洲，中国缩小了菲律宾在一个主要前哨周围的行动空间，并为未来提出法律挑战奠定基础。例如，北京可以依据其对桑迪沙洲周边水域的主张，反对菲律宾在中业岛周围进行巡逻及其他活动。

中国还试图巩固其对黄岩岛的行政控制。自2012年以来，中国一直控制进入该岛礁的通道，但并未实际占据该地物。2025年9月，北京批准在那里设立国家级自然保护区。这项看似无害的措施主张了中国的管辖权，并使北京能够将捕鱼限制描述为针对环境破坏的执法行动。5月底，中国在该岛礁部署了一座浮动设施，菲律宾官员称该设施有人值守。北京声称其用途是科研。在马尼拉要求拆除之后，一艘中国科考船将其拖走。本月，中国海警船只与向黄岩岛菲律宾渔民运送燃料和食品的菲律宾政府船只发生对峙。据菲律宾官员称，中国船只对两艘菲律宾船只发射了水炮，并实施了危险机动。

菲律宾一直处于抵抗中国压力的最前沿。

中国坚持认为，它可以在其主张拥有主权的地物上自由行动。由于这些情况下的主权归属尚未解决——不同于海上水域的主权权利和管辖权，这些问题已经由海牙仲裁庭澄清——北京在陆地地物上的大多数行动都处于法律灰色地带。（其中一些行动可能违反《联合国海洋法公约》规定的环境义务。）与挑战中国的海上活动相比，这使各国政府在挑战中国陆地活动时拥有的明确法律依据更少。

近四分之一个世纪以来，各主张国都加强了其已经占据的地物，但没有进一步进驻无人占据的地物——中国与东南亚国家联盟成员国在2002年不具约束力的政治协议《南海各方行为宣言》中明确要求对这种行为保持“自我克制”。然而，北京近期旨在使中国存在常态化并逐步走向占据的活动，正在破坏这一规范。

这些发展带来了真正的风险。菲律宾官员有充分理由担心，北京正试图在无人占据的陆地地物上维持持续存在，为最终占据铺平道路。如果中国占据并军事化黄岩岛，那么这一基地与西沙群岛和南沙群岛的基地结合起来，将增强北京监视海上和空中活动以及在整个南海投射力量的能力。这样的前哨还会使中国的传感器和打击能力进一步接近菲律宾与台湾之间具有战略意义的水道——吕宋海峡，并使马尼拉完全处于其打击范围之内。

中国的行动也可能促使其他主张方采取类似措施，从而可能引发它们与北京之间以及彼此之间的对峙。这一切都可能进一步削弱达成《南海行为准则》的前景。这套中国与东南亚国家联盟成员国已经推动数十年的规则更加详细，而且可能具有约束力。即使最终协议不太可能达成，各方接近达成协议这一礼貌性的假象，仍然提供了一定程度的稳定。

抵抗的代价

中国的行动很难应对。大规模岛礁建设和海上暴力冲突会引起国际关注，并迫使各方作出回应。但在一处微小而鲜为人知的地物上升旗，或部署一座临时浮动设施，则很容易被忽视或不当一回事。桑迪沙洲事件只引起华盛顿轻微回应：白宫仅表示，有关中国夺取该地物的报道“如果属实，令人深感担忧”。即使这些行动被发现，各国政府也可能认定它们过于轻微，不值得回应，或者担心回应会引发与中国的局势升级。中国行动在法律上的不确定性，可能进一步阻止这些国家作出反应。因此，北京可能通过精心选择的行动改变现状，以避免其更具戏剧性或明显违法的海上行为曾经引发的反制。

迄今为止，菲律宾一直处于抵抗中国压力的最前沿。马尼拉近期将自己称为“海洋自由的守护者”，并承诺保护使世界能够“航行、贸易和繁荣”的法律与实体基础设施。它深化了安全伙伴关系网络，其中包括与美国的伙伴关系。美国国防部长皮特·赫格塞思（Pete Hegseth）上任后不久访问了马尼拉，而川普政府则将约3.36亿美元、用于菲律宾军队现代化的资金，从更广泛的外国援助冻结中豁免。去年年底，美国国会通过立法，授权在2030年前提供最高25亿美元赠款，供马尼拉采购美国制造的国防装备；今年6月，华盛顿批准了一项6,000万美元的赠款计划，用于实现菲律宾能源部门现代化并支持经济发展。军事援助可以提升菲律宾的监视和行动能力，并帮助维持巡逻与补给任务，而能源援助则可以解决北京可能利用的脆弱性，以限制马尼拉进行反制的能力。

除美国外，菲律宾还扩大了与澳大利亚的联合海上巡逻，并加强了与日本的防务合作。马尼拉和东京最近还宣布启动谈判，以按照《联合国海洋法公约》的要求，划定双方重叠的专属经济区。相关区域与从台湾向东延伸的专属经济区重叠。北京谴责这些谈判，并派遣海警船只执行其所谓的“执法巡逻”，以强化其对台湾拥有主权以及由此产生的海洋权利主张。即使是为了履行国际法律义务而进行的谈判，也可能引发中国的反制措施，并提高地区国家开展合作的成本。

压力之下

即使东南亚国家决心遏制中国最具侵略性的举动，它们仍可能发现，有必要对南海争端采取一种更加务实的做法。该地区的稳定与发展，部分取决于维持与中国可行的关系。严重的外部冲击，尤其是伊朗战争和美国关税，以及国内政治压力，都可能使某种形式的与北京缓和关系越来越难以避免。

即使是菲律宾，也可能寻求与中国达成某种妥协。在东南亚国家中，菲律宾是受伊朗战争经济后果打击最严重的国家之一。菲律宾约98%的原油进口来自中东。在生活或工作于中东地区的三百万东南亚人中，估计约有240万人是菲律宾人。能源供应中断以及汇款流动的不确定性，正在加剧美国关税带来的影响；与此同时，由于与腐败有关的防洪基础设施失误导致2025年数百人死亡，总统费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos, Jr.）正面临公众压力。在其于2022年开始的六年任期初期，马科斯曾告诉北京，海上争端并不是双边关系的“全部”。今年3月，他表示，伊朗战争可能为与北京就石油和天然气开发达成协议提供“推动力”。几天后，他的政府重新启动了与中国关于能源合作和海上降级局势的高级别会谈。

应对中国战略，需要的不仅仅是传统海军力量。

尽管如此，中国与菲律宾之间的能源合作仍然充满困难。2018年和2019年的前几轮谈判，由于菲律宾宪法限制以及中国拒绝在任何最终协议中承认菲律宾的主权权利而破裂。如今，菲律宾国防体系和公众仍然对北京抱有深刻疑虑，任何有关马科斯与中国达成协议的印象，都可能进一步削弱他的政治地位。中国继续在菲律宾主张拥有主权的陆地地物上及其周边，或者在菲律宾专属经济区内开展行动，都可能迅速破坏谈判。

然而，如果马尼拉与北京能够克服这些复杂因素，并且双方正面对抗持续减少——尽管7月底发生的冲突表明这一点远未得到保证——一种低调的缓和关系可能出现。这并不一定意味着放弃菲律宾的主张。在实践中，马尼拉可能会更加努力避免海上冲突，减少公开曝光中国行动，更加重视稳定与北京的关系。

菲律宾若朝这一方向作出调整，可能使美国和其他国家更难对抗中国不断扩张的主张。菲律宾提出的法律挑战以及与中国之间高度公开的冲突，使华盛顿关于北京无视国际法以及地区国家需要美国支持来应对中国行动的论点更具说服力。如果马尼拉退后一步，华盛顿可能会更难动员各方协调应对北京在南海及其他地区的行动。

守住底线

在中国过去十年主要通过侵蚀他国海上权利来施加压力之后，北京如今再次将争夺扩展到陆地，包括无人占据的地物。在这两个领域，中国的目标都是相同的：不断积累优势，而不是追求一次决定性的胜利。通过将较为低调的策略与海上更具对抗性的行动结合起来，并且经常在陆地法律灰色地带内不引人注意地开展行动，北京正在押注，它能够逐步使其对整个南海的控制实现常态化。

应对这一战略，需要的不仅仅是传统海军力量。美国海军力量对于威慑以及在使用武力时作出回应仍然十分重要，但美国海岸警卫队更适合应对灰色地带遭遇：它可以以执法身份与地区海岸警卫队联合巡逻，并且能够以比部署海军更低的局势升级风险，应对中国海警和海上民兵。继续扩大海岸警卫队在本地区的作用，将有助于盟友和伙伴更有效地监测并记录中国的活动。

华盛顿应当对中国的大规模建设以及其较为低调的主权主张行动作出持续而迅速的回应。美国曾与马尼拉一道拒绝承认北京在黄岩岛设立国家级自然保护区的声明，但对于中国在桑迪沙洲登陆，仅表示了含糊的关切，并且没有对羚羊礁填海工程作出任何公开回应。华盛顿应重申，北京必须履行其于2002年作出的承诺，不得在目前无人居住的争议地物上驻居。华盛顿还应强调相关法律原则和规范：各主张方应避免对地物作出不可逆转的改变，因为这种行为会加剧争端，并使未来任何解决方案更加复杂；填海造地不能改变地物的法律地位，也不能产生新的海洋权益；对地物实施实体控制、进行建设、升旗以及单方面行政管理等行为，通常不会加强主张方的法律地位。所有这些，都不要求华盛顿放弃其长期以来对相互竞争主权主张保持中立的立场。

在适当情况下，华盛顿应通过有针对性的经济措施以及支持主张国针对中国非法行为采取法律行动，来强化其公开声明。这些措施或许无法显著削弱中国对羚羊礁等地物已经形成的控制，但它们能够阻止中国活动实现常态化，提高北京进一步巩固控制所需付出的代价，并遏制类似行动在其他地区发生。一个特别优先事项，是阻止北京在黄岩岛填海造地并建立永久性前哨。华盛顿与马尼拉应事先就任何此类企图商定分级的外交、经济和行动回应方案。

这些努力取决于华盛顿的可信度。本地区各国必须相信，美国会可靠地采取行动，在不造成不必要局势升级的情况下应对中国，并遵守其所援引的国际法。华盛顿必须深化其在整个东南亚的经济和外交参与，并调整其在本地区及其他地区限制伙伴抵抗北京能力的政策。最重要的是，美国及其盟友和伙伴必须正确认识中国在海上和陆地推进的真正性质，并在那些单独看来微不足道的行动累积起来、最终固化为新的地区秩序之前作出回应。