建立巴勒斯坦国以稳定中东

‘如何挽救“两国方案”并稳定中东？’ 伊兰·戈登伯格（Ilan Goldenberg）和利亚姆·哈马马（Liam Hamama）周二7月7日在《外交事务》杂志的回答是－－”建立巴勒斯坦国“。伊兰·戈登伯格是J Street高级副总裁兼首席政策官，曾于2023年至2024年担任美国副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）的中东特别顾问，并于2013年至2014年作为团队成员，在美国国务卿约翰·克里（John Kerry）领导下参与以色列和巴勒斯坦之间的最终地位谈判。利亚姆·哈马马是J Street政策分析师。请读他们的评论：

近几个月来，美以关系受到来自各方前所未有的审视。今年4月，由于以色列政府在加沙、伊朗和黎巴嫩的行动，四十名民主党参议员投票反对向以色列出售武器，而这一投票结果在仅仅一年前还是不可想象的。在本刊中，安德鲁·米勒（Andrew Miller）主张，美以两国应建立一种“正常”的关系，结束美国多年来向以色列提供的“空白支票”式支持。伊朗战争之后，批评者的队伍进一步扩大，其中包括川普总统联盟中的一些成员，他们认为，以色列应对将美国拖入一场没有必要且代价高昂的冲突负责。

随着华盛顿试图将关注重点从中东转向其他优先事项，重新调整美国与以色列的关系，是美国政策中一项必要的转变。但仅仅重新调整这种关系还远远不够。如果美国希望避免再次被拖入该地区的冲突，就必须首先推动建立一个更加稳定的地区秩序。而正如哈马斯于2023年10月7日对以色列发动袭击及其后续发展所痛苦地证明的那样，任何忽视巴勒斯坦问题的战略都注定会失败。并非中东所有问题都源于以巴冲突，但只有这一冲突得到解决，该地区才能真正实现稳定。而这一目标只有在巴勒斯坦人获得自治机会时才能实现。

过去十五年来，华盛顿几乎没有采取任何行动推动这一目标。相反，它一直将巴勒斯坦问题视为美以关系的附属议题——只有在断断续续的和平进程中才会重新讨论，而且几乎每一项决定都服从于以色列的偏好。这种情况必须改变。川普政府似乎并不是推动这一变化的理想力量。但川普总统最大的特点就是难以预测，而随着其政府与以色列关系发生变化，或许存在一定的操作空间。即使这种变化不会发生在川普执政期间，未来入主白宫的继任者也必须制定一项计划，将结束这场冲突视为一项地缘政治上的当务之急。如果美国希望中东更加和平与稳定，它就必须优先发展与巴勒斯坦人的双边关系。简而言之，美国必须帮助巴勒斯坦人建立属于自己的国家。

进步时代

美国过去曾对巴勒斯坦推行国家建设战略。巴勒斯坦民族权力机构是依据二十世纪九十年代《奥斯陆协议》成立的治理机构。在2007年至2011年期间，在总理萨拉姆·法耶兹（Salam Fayyad）的领导下，巴勒斯坦民族权力机构在建设未来能够支撑建国的制度方面取得了巨大进展。法耶兹改善了巴勒斯坦民族权力机构的财政管理和透明度，并在美国主导的培训项目帮助下，使其安全部队实现了专业化。这些改革，再加上华盛顿和其他国际捐助方提供的数十亿美元援助，推动了经济快速增长，在法耶兹任职的前四年，约旦河西岸的国内生产总值平均每年增长百分之十。2011年，世界银行得出结论，巴勒斯坦各项制度“已经具备条件，可以在近期任何时候建立国家”。公众支持也随之而来：多数巴勒斯坦人认可巴勒斯坦民族权力机构主席马哈茂德·阿巴斯（Mahmoud Abbas），并表示会投票支持他；58%支持“两国方案”；超过60%支持外交途径和非暴力方式。

分析人士通常将巴勒斯坦民族权力机构这一时期取得的成功归功于法耶兹的技术官僚式领导。但如果没有使其施政成为可能的有利条件，法耶兹就不可能取得成功。其中最重要的一点，是事先已经具备的政治合法性。在任命法耶兹为总理两年前，阿巴斯在巴勒斯坦总统选举中以62%的得票率获胜，获得了广泛授权。阿巴斯的选举授权以及其法塔赫党相对较高的支持率，为法耶兹推行大规模财政透明改革以及巩固巴勒斯坦民族权力机构对约旦河西岸主要城市安全控制提供了政治保障。这些改革使巴勒斯坦人相信，他们的制度能够在建国道路上取得切实进展。

法耶兹领导下的巴勒斯坦民族权力机构，同时面对的是一个将加强巴勒斯坦温和派视为战略重点的以色列政府。以色列总理埃胡德·奥尔默特（Ehud Olmert）经常与阿巴斯举行会谈，推动移交由以色列代巴勒斯坦民族权力机构征收的税收收入，并放宽约旦河西岸巴勒斯坦人的通行限制。这种合作并未解决双方核心政治争议——奥尔默特与阿巴斯最终未能达成最终地位协议——但它使巴勒斯坦各项制度能够有效运作，并为当地民众提供实际成果。

巴勒斯坦国内政治合法性的前景，加上以色列领导层的支持，为国际投资打开了大门。除美国之外，欧盟和其他捐助方也承诺提供数十亿美元，用于支持巴勒斯坦治理和经济发展。外国援助，再加上安全形势改善以及私营部门信心增强，共同推动了经济快速增长。到2010年，约旦河西岸国内生产总值较2000年增长了50%。最终形成了一种良性循环：更好的治理赢得公众支持，提高了巴勒斯坦社会稳定性，并吸引更多国际援助，而国际援助又进一步增强了巴勒斯坦民族权力机构落实施政目标的能力。

美国过去曾对巴勒斯坦推行国家建设。

但随着以色列总理本雅明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）于2009年重新执政，这一进展开始瓦解。内塔尼亚胡撤销了奥尔默特政府对巴勒斯坦民族权力机构的支持，并逐步系统性削弱其力量，包括扩大约旦河西岸犹太人定居点建设、增加以色列国防军进入巴勒斯坦民族权力机构管辖的A区开展行动的次数，以及不定期扣留应移交给巴勒斯坦民族权力机构的税收收入。在担任总理期间，内塔尼亚胡试图分裂巴勒斯坦政治，一方面边缘化奥尔默特扶植的温和派，另一方面扶植那些更不愿与以色列谈判的激进势力，包括自2007年从法塔赫手中夺取加沙控制权的哈马斯。当他通过扩大定居点建设破坏巴勒斯坦民族权力机构在巴勒斯坦公众心中的合法性时，又允许卡塔尔数十亿美元现金经本-古里安机场空运，并直接转交给加沙的哈马斯。

就在内塔尼亚胡扶植这些比以色列自己依据《奥斯陆协议》帮助建立的组织更加激进的替代力量之际，巴勒斯坦民族权力机构的财政危机不断加深，其治理质量持续恶化。阿巴斯日益软弱、腐败并趋于专制，公众对其领导的支持率急剧下降。巴勒斯坦民族权力机构的核心主张——即合作与非暴力能够取得成果——在巴勒斯坦人中失去了公信力，而主张武装抵抗的哈马斯则获得了越来越多支持。法耶兹在2013年辞职，因为阿巴斯破坏了其部分施政议程。美国和其他国际捐助方由于对巴勒斯坦民族权力机构的衰落以及和平进程破裂感到失望，也相继缩减了支持力度。

川普于2016年当选，以及以色列政治进一步右倾，使巴勒斯坦民族权力机构被边缘化的趋势进一步加快。川普政府几乎切断了对巴勒斯坦民族权力机构的所有美国援助，将美国大使馆迁往耶路撒冷，关闭了实际上充当巴勒斯坦“大使馆”的美国驻耶路撒冷总领事馆，并关闭了巴勒斯坦驻华盛顿外交机构。与此同时，内塔尼亚胡领导下的历届政府不断扩大定居点建设，不再认真推进谈判，而是转向吞并政策。在外交毫无进展希望、政治更新或举行选举毫无可能、当地局势持续恶化的情况下，巴勒斯坦人对巴勒斯坦民族权力机构的支持彻底崩溃。在2023年10月7日袭击发生前一个月，对约旦河西岸和加沙地区进行的一项民意调查显示，78%的巴勒斯坦人要求阿巴斯辞职，而多数人支持武装抵抗。

然而，疏远巴勒斯坦民族权力机构并将巴勒斯坦问题搁置一旁，最终却使华盛顿和以色列自食其果。哈马斯对加沙近二十年的统治最终导致了10月7日袭击以及随后爆发的毁灭性战争。美国在试图减少中东存在之后，却再次深陷中东冲突；以色列发现自身安全状况更加恶化，并遭到世界其他国家的孤立；而那些曾支持巴勒斯坦民族权力机构发展的国际伙伴，也承受着持续冲突带来的经济和政治余波。

选票，而非子弹

如今，美国若认真努力帮助巴勒斯坦人建立国家，就应当致力于重建二十年前让巴勒斯坦建国看似可行的那些条件。华盛顿应首先支持一个可信进程，以取代已经变得失灵且老化的巴勒斯坦政治领导层。现年90岁的阿巴斯最近宣布，将于2026年11月举行立法选举，随后于2027年初举行总统选举，这将是自2006年以来首次巴勒斯坦全国选举。美国应要求他兑现这一承诺，并通过要求以色列允许在包括东耶路撒冷在内的巴勒斯坦领土各地开展竞选活动并进入投票站，来支持这些选举。

多年来，美国政策制定者一直担心选举可能使哈马斯获得权力。哈马斯曾在2006年巴勒斯坦上一次立法选举中获胜，并仍然坚持武装冲突。2021年，阿巴斯上一次认真考虑举行选举时，正是由于这种担忧，他从拜登政府那里得到的回应并不热情。华盛顿的含糊态度，是阿巴斯选择无限期推迟投票的原因之一。但如今，在巴勒斯坦人的失望情绪达到空前高点之际，继续推迟选举只会进一步侵蚀巴勒斯坦民族权力机构的合法性，并强化哈马斯自称代表真正巴勒斯坦民族主义的主张。

因此，美国政策应聚焦于塑造一种环境，使合法、负责任且有能力的领导层能够出现。例如，华盛顿可以鼓励阿巴斯政府批准选举法，为法塔赫和哈马斯之外的其他选择提供可信的参与和影响路径。它可以推动将参与选举的条件设定为承诺非暴力，迫使哈马斯要么缓和其立场，要么不参加。

美国应明确表示，公平民主的选举以及和平权力交接，将导致正式承认巴勒斯坦国。这样的举动不会一夜之间改变当地现实，但将极大有利于新政府，使其能够利用美国承认迅速赢得公众支持。

象征性让步将增强巴勒斯坦民族权力机构的可信度。它们必须以实质性承诺作为支撑。华盛顿应取消其与巴勒斯坦人接触方面自我施加的法律限制。美国法律，例如《泰勒·福斯法案》，限制美国向巴勒斯坦民族权力机构提供任何支持的能力，除非该机构停止向对以色列人实施暴力行为的巴勒斯坦囚犯提供经济补偿。这些法律大幅限制了华盛顿对巴勒斯坦民族权力机构的直接援助和外交互动。尽管巴勒斯坦民族权力机构在取消这类付款方面已经取得进展，这项法律仍然有效。美国应进行独立审计，以核实巴勒斯坦民族权力机构是否持续遵守相关要求，之后应取消这一限制。其他美国立法，包括2019年《促进恐怖主义受害者安全与正义法》和1987年《反恐怖主义法》，阻止巴勒斯坦民族权力机构以及与其一致的巴勒斯坦解放组织在美国建立外交存在。一个新获承认的巴勒斯坦国，应被允许开设大使馆，在华盛顿开展外交事务，并受益于同华盛顿更紧密的关系。

和平伙伴

美国将在任何建国项目中发挥重要作用，但如果没有以色列政府参与，巴勒斯坦人的自决将不可能实现。内塔尼亚胡的极右翼联合政府包括财政部长贝扎莱尔·斯莫特里赫（Bezalel Smotrich）和国家安全部长伊塔马尔·本-格维尔（Itamar Ben-Gvir）等极端人物，已经对巴勒斯坦社会以及巴勒斯坦民族权力机构本身的可行性造成巨大破坏。一年多来，以色列政府完全扣留了税收收入，而这部分收入约占巴勒斯坦民族权力机构预算的三分之二。由此造成的财政危机，使巴勒斯坦民族权力机构无法向政府雇员支付全额工资，迫使其陷入债务，并导致基本药品严重短缺。

如果内塔尼亚胡及其盟友继续掌权，华盛顿可能会发现推进进展几乎不可能。但即将到来的以色列选举可能提供一个鼓励新方法的机会。一个包括纳夫塔利·贝内特（Naftali Bennett）等右翼反对派人物的未来政府，不太可能接受巴勒斯坦建国。但一个同时包括中间派前以色列国防军总参谋长加迪·艾森科特（Gadi Eisenkot）和中左翼人物亚伊尔·戈兰（Yair Golan）的联合政府，可能更愿意采取务实措施阻止巴勒斯坦民族权力机构继续衰落，因为他们认识到该机构对约旦河西岸稳定的重要性。这些措施本身不会创造一个巴勒斯坦国，但它们可能创造美国、巴勒斯坦人和国际伙伴恢复有意义建国努力所必需的最低条件。

即使以色列政府不那么顽固，美国也需要比过去更加果断地运用自身杠杆，塑造以色列行为。至少，美国必须要求定期移交巴勒斯坦税收收入。如果以色列继续扣留这些资金，美国应暂时暂停其与以色列的自由贸易协定以及其他合作经济项目。如果以色列坚持破坏巴勒斯坦经济，它就不应享受华盛顿给予的优惠经济待遇。更根本的是，美国应推动重新谈判或取代1994年《巴黎议定书》，这是奥斯陆时代的框架，赋予以色列代表巴勒斯坦人征收这些税收收入的权力。当另一个行为体控制着其经济的一项关键杠杆并积极加以破坏时，任何政府都无法建成一个国家。

税收收入并不是以色列控制的唯一巴勒斯坦经济杠杆。自10月7日以来，以色列对约旦河西岸内部通行的限制大幅增加，扰乱了供应链，限制了进入农业土地的机会，并限制了巴勒斯坦人在自己城镇和村庄之外寻找工作的能力。对内部通行的控制是主权的基本组成部分，只要巴勒斯坦人的日常生活仍由以色列检查站和路障而非他们自己的政府支配，巴勒斯坦人民就会继续把巴勒斯坦民族权力机构视为失败。美国应推动取消这些限制。如果以色列拒绝放宽限制，华盛顿应暂停允许以色列人免签进入美国的项目。

最损害当前巴勒斯坦领导层可信度的，是巴勒斯坦民族权力机构在定居点扩张和定居者暴力面前的无力。自2023年以来，以色列政府已批准超过五万个定居点住房单位，并在很大程度上对以色列定居者发动的五千三百多起袭击视而不见。拜登政府曾对以色列最暴力的定居者及支持他们的组织实施制裁。但川普重新上任后，立即撤销了这些制裁。如今暴力袭击的发生率比拜登制裁生效时高出50%。美国必须在定居点扩张和定居者暴力问题上划出明确红线，首先应通过《约旦河西岸暴力预防法》，恢复拜登时代的制裁项目，并使其无法通过行政命令被撤销。

从停火走向建国

加沙战争，以及伊朗和黎巴嫩战争造成的连带影响，使中东和欧洲各国政府认识到，忽视以巴冲突只会使其以损害自身利益并扰乱国内政治的方式爆发。因此，它们也必须在帮助建立巴勒斯坦国方面发挥更加积极的作用。一些国际伙伴，尤其是欧盟和沙特阿拉伯，在过去两年中一直投资于巴勒斯坦民族权力机构，并推动其在透明度、财政管理和公共服务方面进行改革。美国应通过提供有条件的财政援助和技术专长来支持这些努力。但仅仅加强约旦河西岸的巴勒斯坦民族权力机构，并不能建立一个可行的巴勒斯坦国家，更不用说实现持久的地区稳定。成功的建国战略最终必须使加沙和约旦河西岸重新统一于合法的巴勒斯坦治理之下。

川普结束加沙战争的二十点计划——由埃及、卡塔尔和土耳其协助谈判达成——为建立巴勒斯坦国提供了一份有价值的路线图，其中明确提出由改革后的巴勒斯坦民族权力机构治理加沙作为最终目标。但在最初成功结束战争之后，该计划已经陷入停滞。如果在哈马斯解除武装、以色列撤军以及按照停火协议将权力移交给巴勒斯坦民族权力机构或加沙管理全国委员会方面没有取得进展，那么最终很可能形成一种局面：哈马斯长期控制加沙一小部分地区，而以色列则无限期控制其余地区。

按照目前情况，白宫、和平委员会和以色列都将哈马斯全面解除武装作为国际捐助以及向巴勒斯坦技术官僚政府移交权力的前提条件。但哈马斯解除武装只能通过一个分阶段的解除武装、复员和重新融入社会进程来推进，而这一过程很可能需要数年时间。继续坚持立即解除武装，只会使哈马斯继续掌权，并给内塔尼亚胡继续留在加沙提供借口。美国反而应与埃及、土耳其和卡塔尔合作，向哈马斯施压，促使其接受一项逐步解除武装的计划，同时要求以色列承诺按照这一进展分阶段撤军。

要做到这一点，华盛顿首先必须说服以色列接受巴勒斯坦民族权力机构将在加沙发挥切实可行的治理作用。一个可持续的战后秩序需要一个能够取代哈马斯的可信巴勒斯坦力量，而巴勒斯坦民族权力机构尽管存在诸多缺陷，仍然是唯一有潜力承担这一角色的机构。美国必须向以色列明确表示，像内塔尼亚胡政府那样，坚持在哈马斯完全解除武装之前绝不让步，从而阻碍这一过渡，是与扶植一个能够取代哈马斯的可信巴勒斯坦力量这一更广泛目标相冲突的。如果以色列继续坚持不允许巴勒斯坦民族权力机构参与加沙战后治理，华盛顿应限制美国武器在加沙和约旦河西岸的使用。

一个获得授权的巴勒斯坦民族权力机构，加上针对哈马斯建立可信的解除武装、复员和重新融入社会进程，将为地区和国际社会大规模投资重建加沙创造所需的治理基础；为建立二十点计划所设想的国际稳定部队创造条件；并最终促成一个横跨加沙和约旦河西岸的统一巴勒斯坦政治实体。美国及其伙伴不应允许以色列阻碍这一进程。

推动局势向前发展

这些国家建设努力共同作用，将能够为一项地区和平进程奠定基础，在这一进程中，以色列将与所有阿拉伯邻国展开接触，最终达成和平协议、建立巴勒斯坦国，并实现以色列全面融入中东。这样的未来目前看来或许遥不可及。美国才刚刚同意结束与伊朗的战争。尽管美国共和党内部围绕以色列出现了日益明显的分歧，川普在其两届总统任期内都没有表现出推动巴勒斯坦建国事业的兴趣。以色列目前仍由一个极右翼政府控制。巴勒斯坦人继续生活在加沙极其恶劣的环境中，同时在约旦河西岸面临日益加剧的暴力和流离失所。

但这些情况可能很快发生变化。在今年秋季选举之前，民意调查显示，内塔尼亚胡政府距离组建联合政府所需的议会六十一席仍有明显差距。阿巴斯已经表示可能举行选举，而巴勒斯坦民族权力机构总理穆罕默德·穆斯塔法（Muhammad Mustafa）则是一位能力出众的技术官僚，在适当条件下，他可能发挥法耶兹曾经发挥过的作用。以巴冲突继续在欧洲和美国国内政治中发挥核心作用。而共和党在十一月可能失去国会至少一个议院，甚至两个议院的控制权。川普可能发现自己的国内政策重点受到阻碍，并像许多前任总统一样，寻求一项重大的外交政策成就来巩固自己的历史地位。朝着地区和平和建立巴勒斯坦国迈出第一步，将成为继加沙停火之后的一项令人瞩目的成果，而加沙停火正是他第二任期少数真正成功的成就之一。但即使川普不推动这一进程，帮助巴勒斯坦进行国家建设，对于下一任总统而言，无论其属于哪个政党，都可能具有政治吸引力。

自美国在伊拉克和阿富汗遭遇失败以来，国家建设在华盛顿已经不再受欢迎。但对于巴勒斯坦而言，这一做法仍然具有现实意义。如果缺乏这样的努力，以色列右翼政府便不断加紧行动，试图彻底堵死建立巴勒斯坦国的可能性；与此同时，越来越多巴勒斯坦人开始相信，只有暴力抵抗才能维系民族自决的梦想。这两种趋势持续推动着长期困扰该地区的暴力和不稳定。如果美国希望一劳永逸地结束这一恶性循环，并创造实现持久和平的条件，就必须推动建立巴勒斯坦国。