建设人工智能的更佳路径

《外交事务》杂志周一7月6日刊发曾于1999年至2007年在美国空军服役的萨拉·克雷普斯（Sarah Kreps）的评论－－“建设人工智能的更佳路径”。克雷普斯是康奈尔大学约翰·L·韦瑟里尔教授、技术政策研究所所长、及布鲁金斯学会非常驻高级研究员。克雷普斯教授认为，美国保持领先地位取决于争取地方社区的支持：

随着美国竞相建设人工智能所需的基础设施，它面临着一个制约因素：地方层面的合法性。数据中心、输电线路和高耗能计算设施已经成为战略资产，是经济竞争力和国家实力的核心组成部分。然而，这些设施必须选址、获批并长期运营于各个社区，而这些社区的优先事项并不总是与国家目标一致。其结果是，联邦层面的技术战略与负责落实这些战略的地方治理体系之间的鸿沟不断扩大。

国家雄心与地方权力之间的这种紧张关系并非普遍现象。例如，在中国，大规模数字基础设施的规划、审批和建设均通过全国统一协调的程序进行，将地方反对意见置于国家优先事项之下。中国共产党将数据中心、输电通道和能源项目视为国家战略工具，而不是协商妥协的结果。这种模式也伴随着自身的政治和社会风险，将负担集中施加于那些没有自由反对项目、也缺乏追究规划者责任的法律和政治机制的社区。然而，它确实带来了战略优势：速度、规模和可预测性。

相比之下，美国必须在一个赋予地方政府否决权的分权体系内实现同样的目标。如果美国认真希望在人工智能领域保持领先地位，就需要建立一种能够将国家雄心与地方合法性联系起来的制度模式。没有这样的模式，人工智能领先地位所依赖的实体基础将继续在一个又一个社区中遭遇争议——而每一个新的数据中心都可能成为围绕技术进步应如何治理这一更广泛斗争中的又一个战场。这种模式如今已越来越常见：一家企业提出建设设施，一个社区便组织起来反对，而讨论最终演变为不信任、谣言以及双方立场日益僵化。其结果不仅仅是项目延误，更是双方信任的丧失，使妥协变得越来越困难。

民主制度所面临的挑战，不是效仿中国，而是在足够快地完成调整，以维持技术领先地位。这就要求将争取地方支持视为一种资产，而不是一种障碍。美国监管机构和开发商必须将审批程序从一次性的同意，转变为一种持续性的合作关系。如果不能实现这一转变，美国将面临这样的未来：项目陷入诉讼停滞，地方阻力固化为长期反对，而美国则把一项重要的战略优势拱手让给那些愿意在未经公众同意情况下推进建设的竞争对手。

来自卡尤加的观察

我观察这场争论，并非作为一名置身事外的分析人士，而是作为纽约州兰辛镇的一名居民。能源和数字基础设施公司泰拉沃尔夫正在寻求在一座已退役燃煤电厂旧址上建设一座大型数据中心园区，为下一代人工智能计算提供支持。该提案在当地居民和政府官员中引发了强烈支持与激烈反对。

和社区中的许多人一样，我珍视卡尤加湖，并非将其视作一种抽象概念，而是视作一种不可替代、我们有责任加以保护的宝贵资源。与此同时，该地区的经济现实也不容忽视：税基不断萎缩、基础设施日益老化以及公共成本持续上升，多年来一直给地方政府带来沉重压力。

作为一名将亲身承受这一项目影响的当地居民，同时也是一位研究数字基础设施治理并具有环境影响研究背景的技术政策学者，我主动提出对该项目可能产生的影响进行独立评估，包括用水量、电力需求、就业以及地方税基等方面。（该公司同意这一提议，并就我开展分析所需的时间向我支付了报酬。该公司没有参与确定研究范围、开展研究、解释研究结果或撰写报告，也没有对最终成果进行任何编辑控制。）我发现，从工程本身来看，这一设计是可靠的。拟采用的闭路循环冷却系统，将基本消除运行期间从卡尤加湖取水，而取代这座已退役燃煤电厂过去大量耗水的运行方式。同样，尽管数据中心园区的用电需求将十分可观，但该地点已经拥有相当完善的输电基础设施，并位于一个以无碳发电为主、且拥有大量剩余供电能力的区域电网之内。

监管机构和开发商必须将争取地方支持视为一种资产，而不是一种障碍。

反对意见中很大一部分源于错误信息，以及将该项目本身的问题与更广泛的担忧混为一谈。一些担忧反映的是人们对于人工智能、企业权力以及环境变化的普遍忧虑，而这些忧虑早已超出该项目本身。有关监控、人工智能取代工人以及环境破坏的问题，与围绕用水、电力需求和土地利用的争论交织在一起。

然而，怀疑者并非在所有问题上都错了。新设施的长期固定就业岗位最终可能稳定在约75个专业职位，对于一个正在承受工业衰退的小镇而言，这具有一定意义，但远远称不上是一个重要的就业引擎。由于企业享受税收豁免和优惠政策，数据中心能够带来多少税收收入的估计也存在差异。

更重要的是，真正的分歧未必在于用水多少加仑或耗电多少兆瓦，而是在于控制权——即有关湖泊、电网和土地的决策，究竟应主要由地方机构决定，还是由全国性企业和技术开发商主导。技术细节固然重要，但其意义仅限于它们折射出关于信任、代表性和自主权等更大的问题。

从这个意义上说，围绕卡尤加湖展开的争论，反映了美国所面临的一个更广泛困境。随着人工智能基础设施成为美国保持技术领先地位所不可或缺的一部分，美国能否成功，不仅取决于资本、能源和技术，还取决于民主制度能否协调国家雄心与地方同意之间的关系。

无处不在的断层

纽约州北部出现的这些紧张局势并非个别现象。在整个美国，过去积极争取科技投资的社区，如今正重新评估自己愿意承载何种类型的基础设施。数据中心——曾经被视为无害、甚至几乎看不见的设施——如今已经成为地方政治中的敏感焦点，暴露出国家技术雄心与地方治理之间日益扩大的鸿沟。

在亚利桑那州钱德勒市——英特尔半导体制造园区所在地——市议会否决了一项由元宇宙平台公司、微软及多家大型风险投资公司支持的大型数据中心综合体建设提案。反对者指出，在这座长期遭受干旱困扰的沙漠城市，项目将带来用水和热排放方面的问题。人工智能支持者所描述的经济发展机会，被当地居民和市议员重新定义为对长期环境稳定性的威胁。

类似的情况也出现在弗吉尼亚州北部——全球数据中心最集中的地区。过去十年间，当地已建成250多座数据中心，还有数百个项目正在规划或审批之中。在那里，反对继续扩建数据中心已经成为一个具有决定性的政治议题。反对声音影响了近期的县级选举，并动员起一个广泛的居民联盟，他们关注噪音、电力需求和用水问题。长期以来一直被视为经济利好、几乎没有公开讨论其利弊的数据中心，如今已成为公开争论的话题，并进一步激发了人们对该地区依赖科技驱动增长的规模和速度的普遍怀疑。

不同的人对这些担忧有着不同的表达方式。在国家层面，政策制定者谈论的是“人工智能领导地位”和“创新生态系统”。而在地方层面，这些抽象概念往往转化为对就业被取代、对关键资源控制权减弱以及能源价格上涨的担忧。反对数据中心，很少意味着反对计算技术本身。真正遭到反对的是社区被要求承担基础设施，而企业的决策过程却显得由少数精英主导且缺乏透明度，这种不对称关系。在一个地方网络论坛中，某项目的批评者公开承认，他们使用人工智能工具来撰写自己的帖子——这是一个虽小却耐人寻味的例子，体现了依赖与不信任并存。

随着人工智能对能源需求不断增长，这些紧张关系还将进一步加剧。据一些估计，到2030年，数据中心可能消耗美国约8%的电力。然而，无论是总统行政命令、特别工作组还是激励计划，都无法强迫地方土地规划委员会批准某个项目。这种分权模式是美国联邦制度有意设计的特征，而非偶然形成，但当扩大人工智能基础设施等国家优先事项与地方土地利用偏好发生冲突时，它确实会带来摩擦。

这一现实使这些争议不仅仅是地方性的冲突。2025年，白宫发布行政命令，强调人工智能领导地位对于美国经济实力和国家安全至关重要，并要求建立一个协调一致的框架，以维持美国的技术优势。随后出台的人工智能行动计划围绕三大支柱构建联邦战略：加速创新、建设人工智能基础设施，以及在国际外交与合作中发挥领导作用，打造能够制衡中国崛起并扩大美国人工智能优势的技术联盟。然而，这些雄心壮志却受到制度限制。联邦政策可以加快研究、投资和标准制定，但无法凌驾于地方土地使用管理权之上。

争取支持进行建设

一种更加持久的做法应建立在几个要素之上。第一个要素是标准化透明度。在批准许可之前，地方政府应要求提出建设大型数据中心的企业公布可核实的信息，包括用水量、电力需求、排放情况以及预计税收贡献。这些数据应由独立分析人员进行审查，而不能仅仅依赖企业自身的宣传材料。这将是一项合理的标准，其监督力度将强于过去普遍存在的最低限度监管，但又远不像如今美国一些地区层层叠加的环境审查和审批程序那样繁琐，以至于使任何建设项目都变得困难重重。透明并不能消除分歧，但对企业披露的数据中心核心影响进行独立审查，可以减少毫无依据的猜测，使公众讨论建立在可核实的数据之上，而不是建立在最坏情况的假设或企业宣传之上。

另一个要素是建立明确的地方受益机制。即使只是数十亿美元资本投资中的一小部分，也能够为社区带来切实而长期的价值。例如，为附近高校提供技术培训项目资金、扩大当地宽带网络覆盖、支持提高能源利用效率的改造，以及投资建设能够回收利用数据中心余热的基础设施。这些措施不仅能够抵消成本，还能将数字基础设施融入承载这些设施社区的经济和社会生活之中。这种融合对于建立合法性至关重要。人工智能开发商不能要求居民承担技术变革带来的负担，却不分享其中的收益。

最后，大型基础设施项目背后的企业应建立由居民、地方官员和企业代表组成的常设联络机构。这些机构将负责监督合规情况、处理投诉，并随着情况变化调整各项承诺。与一次性听证会或一次性协商让步不同，持续性的沟通机制能够将对话制度化，并减少小规模争议升级为广泛反对运动的可能性。

这些措施都不需要新的联邦授权。它们所需要的是协调、一致的标准，以及企业和地方政府共同作出的可信承诺。其回报在于可预测性。那些从一开始就具备透明度、能够带来切实利益并建立制度化沟通机制的项目，更不容易遭遇长期阻力。从更广泛的角度来看，这类框架使美国能够在不削弱项目成功所依赖的地方合法性的前提下，实现其技术雄心。

合法性的优势

科技公司往往将社区参与视为一种合规程序，或是一项需要加以管理的公共关系风险。然而在实践中，那些将社区参与视为事后补救措施的企业，往往会遭遇代价高昂的延误、政治反弹，甚至项目被彻底否决。相比之下，已有少数企业开始认识到，地方合法性是一项竞争优势——它能够减少摩擦、稳定运营，并提高项目的长期可行性。

近年来的几个案例说明了这种差异。去年，谷歌宣布扩建其位于得克萨斯州米德洛锡安现有的数据中心园区，这是其在全州总额达400亿美元云计算和人工智能基础设施投资计划的一部分。公司在推进该项目的同时，还配套建设了一座新的太阳能和电池储能设施，向当地中小学和高校提供教育资助，并设立了一项3000万美元基金，由谷歌与社区合作伙伴共同用于支持劳动力培训项目、能源效率提升计划，以及旨在改善得克萨斯州社区能源可负担性的项目。在艾奥瓦州，微软与附近的社区学院合作培训数据中心技术人员，建立了一条规模不大但具有持续性的本地人才培养渠道，将地区劳动力发展与企业运营需求联系起来。

在俄勒冈州尤马蒂拉，效果更加明显。当地多年来一直承载亚马逊的数据中心，地方学区已经从该公司缴纳的税收和社区服务费用中获得了实实在在的财政收益，同时还得到企业对机器人教育、科学、技术、工程和数学实验室以及人才培养奖学金的直接资助和投资。随着时间推移，当地居民越来越少将数字基础设施视为一种资源索取者，而更多地将其视为一种持续回馈社区的力量。

不过，这些案例仍属于例外，而不是普遍现象。大多数数据中心项目仍然只能提供有限的本地就业机会，并依赖各种优惠政策，而这些优惠往往会加深人们的怀疑，而不是建立信任。然而，随着社会对大规模数字基础设施的抵制不断增强，以互惠互利和长期合作关系为基础的发展模式，很可能将成为决定性因素。那些将社区利益纳入项目核心设计的项目，最有可能获得持久的社会认同；而那些没有这样做的项目，则将面临越来越大的政治和监管阻力。

第三方中介机构也正是在这一方面能够发挥建设性作用。大学、区域规划机构以及非营利技术组织等独立机构，可以帮助在基础设施建设的专业技术语言与承载社区所关心的公共事务之间进行沟通协调。由于没有两个项目或社区是完全相同的，因此合法性无法实现完全标准化。但以证据为基础的协调机制能够发现双方共同受益的领域，从而减少冲突，并使具有战略意义的基础设施项目得以推进。

同意还是冲突

美国许多地区已经具备建设大规模数字基础设施所需的实体基础。废弃工业用地、既有输电线路以及富余发电能力，都可以成为数字经济下一阶段发展的基础。当前所缺乏的，并不是工程建设能力，而是能够为具有国家重要意义的项目争取地方同意的制度能力。

美国过去曾面对过类似挑战。在“新政”时期，田纳西河流域管理局将联邦投资与地方参与结合起来，在向农村社区提供电力和经济发展机会的同时，也将各项工程纳入地区制度体系之中。其经验不仅在于大型项目能够建成，更在于共同受益和责任机制能够使这些项目在政治上具有持久生命力。随着数字基础设施成为经济实力和战略实力的重要支柱，未来同样需要在国家目标与地方管理之间实现类似的平衡。

当前真正需要的，并不是又一项行政命令，也不是又一次关于技术领导地位的政治宣示，而是一种将地方合法性视为前提条件而非障碍的治理模式。如果缺乏这种模式，美国就有可能将一项具有重大意义的优势拱手让给那些更加集中的体制。中国能够以全国规模规划和建设人工智能基础设施，其优势很可能正是在于减少了不确定性和延误。在一场越来越由算力、能源和实体基础设施决定胜负的竞争中，建设能力的重要性，或许将与创新能力同样重要。

从这个意义上说，目前在纽约州、亚利桑那州、弗吉尼亚州以及全美各地展开的争论，并不仅仅涉及用水量、电力需求或就业预测。这是一场考验：在一个以权力分散和信任不断下降为特征的政治体系中，美国是否仍然能够协调推进复杂而具有国家战略意义的重大项目。这些较量不仅将决定数据中心建在哪里，还将决定美国如何——以及是否能够——将技术雄心转化为持久的国家实力。