民主国家日益老化，制定健全经济政策越来越难
马丁·米勒森（Martin Mühleisen）是大西洋理事会地缘经济中心非常驻高级研究员，曾任国际货币基金组织官员，拥有数十年经济危机管理和金融外交经验。 周三6月24日，米勒森先生在《大西洋理事会网站》发表评论感叹－－随着民主国家日益老化，制定健全经济政策越来越难：
西方社会中，主流政党不断削弱，而围绕怨恨情绪和身份政治建立起来的政治运动则不断壮大。执政联盟越来越难以组建，在任时间越来越短，其推动结构性改革的空间也日益受到限制。
法国在三年内更换了五届政府，德国两大人民党合计代表的选民已不足总选民的一半，而美国则进入了一个多数派不稳定的时代，共和党和民主党都无法稳定代表中间选民的意志。
分析人士提出了许多解释：中国崛起、制造业岗位流失、收入不平等扩大、社交媒体以及党派分化。这些因素都很重要。但一个更深层次的结构性力量却往往被忽视：人口老龄化。人口老龄化通过拖慢经济增长并压缩财政空间，可能助长政治极化的加剧。
老龄化民主国家的财政陷阱
预计到2050年，发达经济体劳动年龄人口占总人口的比例将从目前的67%下降至59%。经济合作与发展组织预计，到2060年，其成员国养老金、医疗保健和长期护理成本的上升，将使公共支出增加约相当于国内生产总值6个百分点。随着预算越来越多地转向与年龄相关的转移支付，用于公共投资和经济调整的财政空间不断缩小。
结果便是公共债务不断攀升。缺乏足够政治稳定性来改革财政支出和税收结构的政府，转而依赖借债，并将成本转嫁给继任者。人口老龄化与政治极化共同导致了赤字偏向——在这种动态中，不同政党的历届政府不断消耗共同资源，却没有任何一个执政联盟真正承担全部成本。
政府因此逐渐失去缓和经济周期或吸收重大冲击的能力，而与此同时，年轻和中年劳动者的发展前景不断恶化，也更容易接受民粹主义诉求。例如，意大利在新冠疫情爆发时便已背负高额公共债务，财政空间有限。两年后，一个右翼联盟凭借保护主义和国家主权的平台上台执政。在英国，疫情后的经济增长疲弱和高企的公共债务同样制约着财政政策，而与此同时，选民不断抛弃传统政党，转向诸如英国改革党等反建制力量。
三个渠道，一个反馈循环
人口结构通过三个渠道影响政治极化：
随着人口金字塔倒转，公共支出的构成发生变化，更多财政资源被转向养老金、医疗保健以及面向老年群体的转移支付，从而挤压了支撑生产力和机会的公共产品支出。
不同世代之间的财富差距不断扩大。在英国，1980年代初出生者在相同年龄时家庭净财富中位数仅约为1970年代出生者的一半。欧洲中央银行研究表明，欧洲各代人的财富积累持续下降；而在美国，即使总体经济增长良好，实现传统财务里程碑的年轻成年人也越来越少。
随着人口年龄结构发生变化，选举机制也随之改变，政治结果越来越反映年长选民的偏好，他们优先保护养老金和医疗福利，并反对那些将更多惠及年轻群体的改革。针对二十九个民主国家的研究发现，这种偏向老年人的政策倾向具有一致性。
这三个渠道彼此强化：人口压力压缩财政空间，加剧财富分配斗争（即“分配冲突”），并进一步加深导致政治极化的经济停滞和社会挫折。
日本和韩国在人口转型方面比西方民主国家走得更远，因此有助于说明其更广泛的政治和财政后果。日本长期由单一政党主导和官僚体系保持连续性，维护了社会凝聚力，但代价是养老金制度未获改革、年轻劳动者发展前景疲弱，以及政治重心从纳税人转向领取养老金者。
韩国则发出了更严厉的警告。尽管自2008年以来投入超过2000亿美元用于鼓励生育政策，生育率仍持续下降，人口变化趋势引发了社会对财政可持续性和长期增长的普遍焦虑。这些变化正在重塑分配冲突，并加剧围绕福利和税收的代际紧张关系。随着年长群体越来越倾向支持保守派政党，一些年轻选民则越来越对民主制度感到失望，并更加接受强人领导。
生产率才是关键变量
面对不利的人口结构变化，经济学上的标准答案是提高生产率：如果每位劳动者能够创造更多产出，那么即便劳动力规模缩小，也仍然能够维持生活水平，并承担老龄化福利国家的转移支付义务。经济合作与发展组织估计，未来三十年，人口因素可能使人均国内生产总值年增长率下降0.4个百分点，但结构性改革可以抵消其中大部分拖累。
障碍在于政治。提高生产率的改革往往会集中产生短期损失，而未来收益却较为分散。例如，放开住房市场会损害既得利益者，提高退休年龄会引发年长劳动者反对，而提升生产率的劳动力市场改革则会威胁受到保护的劳动群体。
事实上，政治极化削弱了原本能够缓冲人口冲击的解决方案。在美国，有证据表明，政治极化可能与企业投资和整体投资减弱有关；一项涵盖七十五个国家的研究发现，政治极化通过削弱制度质量和政策连续性，降低了生产率。
有人认为，人工智能可能为发达经济体带来显著的生产率提升。但它也可能加剧劳动力市场两极分化，使高技能劳动者受益，而中间阶层不断萎缩。一项提高总体生产率却加剧财富分配焦虑的技术，本身并不能缓解社会分裂。因此，人工智能或许能够减轻人口老龄化带来的部分财政后果，但也可能因为扩大经济不平等而激化社会冲突。
政府能够发挥作用的领域
首先，各国政府应放弃依靠鼓励生育政策逆转人口下降趋势的想法。几乎没有证据表明，这类政策能够使发达经济体的生育率恢复至人口更替水平；一些研究甚至认为，这些政策主要影响的是生育时间，而非生育数量。政策重点应当转向如何管理人口老龄化带来的后果，同时维护社会凝聚力。
最重要的是三个方面。第一，各国政府应更加可信地控制与年龄相关的财政支出。例如，瑞典养老金改革包含自动调整机制，使福利调整去政治化——德国政府的一个专家委员会近期也提出采用类似做法。在医疗保健方面，经济合作与发展组织研究表明，相比简单设定支出上限，疾病预防和更合理的定价机制更能有效控制成本。此外，各国政府还可以扩大独立财政委员会的职责，使公共政策选择对不同世代的影响更加透明。
第二，各国政府应推进结构性改革，重点缩小代际之间的财富和机会差距。住房问题尤为关键：当住房供应受限时，老一代人的资产价值不断上涨，而年轻一代则越来越难负担房地产。此外，积极的劳动力市场政策——包括有针对性的再培训、就业安置和临时工资补贴——能够帮助劳动者适应技术和结构变化，并降低怨恨政治的吸引力。
第三，由于政治极化往往在经济转型中被边缘化地区最为严重，各国政府必须考虑基于地区的发展政策。这些措施包括有针对性的基础设施投资、宽带建设以及地方机构建设。为小企业提供融资能够提升结构性薄弱地区的生产率，即便就业增长较难长期维持。
另一项理论上的政策选择，是鼓励外国劳动力流入，以增强劳动力规模、扩大税基，并缓解医疗保健等行业的人手短缺。但实践证明，这充其量只是部分解决方案。只有当劳动力市场匹配和社会融合良好时，移民才能最有效地促进劳动力增长；否则，经济收益会被削弱，而政治反弹则会加剧。这使许多政府陷入两难：国家需要更多劳动者，但更高的移民规模也可能加剧住房、公共服务、身份认同和社会凝聚力等方面的紧张关系——而这些正是最初推动政治极化的重要因素之一。
没有轻松的出路
事实上，上述任何一种办法都不容易实施。每一种方案都需要一种愿意接受短期损失、换取中期可持续发展的政治共识——而这恰恰是高度碎片化民主国家最难建立的东西。那些无法形成这种共识的国家，将面临随着政权更替而不断剧烈摇摆的政策，或者随着制度无法兑现承诺而导致民主秩序逐渐侵蚀。在许多情况下，只有危机爆发或重大政治重组改变了政治可行性的边界之后，持久的改革联盟才可能形成。因此，必须让选民更加清楚地认识人口因素带来的约束，更公平地管理其代际影响，并在危机使选择变得更加困难之前，建立起能够完成这两项任务的政治联盟。