当工人输给人工智能时,美国政府如何缓解自动化冲击

雅各布·莱本卢夫（Jacob Leibenluft）是华盛顿公平增长中心访问学者，曾在奥巴马与拜登政府时期担任白宫与财政部高级职务。近日，莱本卢夫先生在《外交事务》杂志发表评论－－“当工人输给人工智能时,美国政府如何缓解自动化冲击”。请君一阅：

去年夏天早些时候，在一份晦涩难懂的预算文件深处，川普（Trump）政府事实上宣告了一个主要用于帮助因贸易而失业工人的政府项目的终结。美国政府于1962年在肯尼迪政府时期设立了“贸易调整援助”（Trade Adjustment Assistance，简称TAA）。在六十多年的时间里，该项目为因进口冲击而受损行业的美国人提供现金补助、职业培训以及其他服务。但川普总统长期明确表示，他认为应对贸易冲击工人的唯一手段是新关税。到该项目走向终结时，无论左翼还是右翼，都已很少有人积极为TAA辩护。

但在美国面对经济可能再次剧烈震荡之际——即各收入阶层工人可能被人工智能取代的前景——回顾TAA的历史仍然具有重要意义。与以往降低贸易壁垒类似，人工智能可能带来更快的经济增长，使多数人受益，但也可能伤害一部分群体。TAA的设立反映出，在全球化初期，立法者与专家认真对待自由贸易可能损害特定工人和社区的风险，并承认对失败者提供支持既是经济必要性，也是政治必要性。

TAA有着无可挑剔的渊源：它最初由美国钢铁工人联合会提出，吸收了顶尖经济学家的思想，并由约翰·F·肯尼迪（John F. Kennedy）在担任参议员和总统期间加以推动。然而它最终未能实现其承诺。理解其失败原因，可能对未来应对劳动力替代至关重要，尤其是在美国总统乔·拜登（Joe Biden）的经济顾问委员会、国会两党议员以及人工智能巨头Anthropic等多方都将TAA视为应对AI冲击潜在模型的背景下。

关于人工智能可能如何取代工人的预测层出不穷：企业领袖曾警告，五年内失业率可能高达20%。但即便最极端的担忧被证明是错误的，人工智能仍可能以深刻痛苦的方式冲击数百万人的生计，并扰动美国政治。毕竟，在2000年代制造业衰退期间的失业，只影响了劳动力中的一小部分，但却带来了深远的经济与政治后果。人工智能崛起令人不安之处之一，在于其结果范围极其宽广；这项新技术可能让网约车司机、软件工程师以及几乎所有人都面临被替代的风险。政府不能等到冲击形态完全明朗后再行动，因为帮助工人的制度需要时间建立。

TAA的记录既展示了帮助因经济变化而失业的工人有多困难，也说明了未来必须更好应对这一问题的紧迫性。美国需要能够为突然失去收入的人提供财政缓冲并帮助其重新就业的项目。但这类项目必须与防止不必要裁员的措施相结合，并为工人创造可转入的高质量岗位。而且与TAA不同，这些制度必须能够匹配任何潜在冲击的规模，避免狭窄的资格标准将大量工人排除在外。同时，它们必须具备速度，并赋予工人真正塑造自身经济未来的能力。

现在建立正确的劳动政策，将决定人工智能最终是祝福还是诅咒。所关乎的不仅是数百万工人的经济命运，也关系到在快速技术变革时代美国社会结构的韧性。

混合的记录

TAA在20世纪60年代初获得政治推动力，是因为这一设想似乎可以同时回应多个挑战。肯尼迪及其他人提出的冷战战略要求新的贸易协定，以加强美国与世界其他地区的经济联系，从而构建对抗苏联的更强阵线。美国企业领袖也渴望打开新的海外市场。但自由贸易的支持者也清楚，如果关税下降导致工人利益受损，他们将面临强烈反对。

在当时，针对经济转型中受影响的个人与地区的定向援助非常有限。联邦对失业工人的支持主要局限于失业保险；现代职业培训和经济发展项目仍处于起步阶段。TAA看似是一个优雅的解决方案。它通过安抚工人、工会及其在国会中的支持者，帮助推动1962年《贸易扩展法》这一重大贸易立法的通过，从而降低关税壁垒。它也反映了肯尼迪政府越来越重视支持困难社区与弱势工人的趋势。

然而，很难说TAA真正实现了其使命。在20世纪60年代，该项目的反对者认为它可能会错误地帮助“错误的工人”——即那些并非因进口竞争而失业的人。为防止这种情况而设立的保障机制，最终反而阻碍了真正需要帮助的工人。该计划实施的前七年中，最初负责审核申请的美国关税委员会没有批准任何一项申请。设立TAA的法律本身过于严格，要求工人必须证明新贸易协定导致进口增加并造成其失业，而委员会的解释甚至更为严苛。

即便在20世纪70年代之后TAA逐渐更为可及，其审批流程仍然极其复杂，通常要求审查员检查企业记录，甚至调查其客户，以确认进口增加确实导致裁员。如果一个工人的失业有多个原因——例如企业在面对进口竞争的同时也输给国内竞争对手——其申请可能被拒绝。许多工人，尤其是没有工会的工人，甚至不知道自己可以申请援助。而冗长的申请过程意味着，即便最终获得帮助的人，也往往在失业后数月甚至数年才得到支持。

人工智能可能颠覆数百万人的生计。

尽管后续多届政府曾尝试加强该计划，但TAA始终未能摆脱“无效项目”的早期印象，也未能在进口激增时期扩大到具有实际影响的规模。国会通常只在需要将其作为交易筹码以换取支持进一步降低贸易壁垒的投票时，才会考虑改善该项目。所谓“中国冲击”在2000年至2007年间导致多达200万个制造业岗位流失，但TAA对工人复苏几乎没有帮助。在2004年至2006年间，每年平均只有约13万工人符合援助资格，而每年参与培训的不足5万人。

专家普遍批评TAA失败，但真实情况更为复杂。近期研究表明，获得援助的工人确实受益。一项2018年的研究估计，接受TAA相关培训的工人，在随后十年中的收入比未接受者高出5万美元。2002年推出的一项工资保险计划被发现能够通过加快工人重返就业市场而实现自我偿付；它覆盖了新工作与旧工资之间的部分差额。另一项研究显示，在TAA覆盖到工人的地区，其政治反弹也较弱；这些地区的人更不倾向支持保护主义政策或反对现任政府。

但无论这些收益如何，它们都受到项目范围过窄的严重限制：只有少部分受贸易冲击影响的工人被认定为符合资格，而其中又只有少部分真正参与。一个只帮助少数登记者却将多数目标人群排除在外的项目，无法实现其宗旨。仅仅向承受冲击的人群再分配收入，无论这种冲击来自全球化还是人工智能，都不足以解决问题，如果工人无法找到新的高质量工作。在最糟糕的情况下，TAA甚至滋生了一种自满心理，让政策制定者误以为失业工人拥有实际并不存在的缓冲。

TAA的混合记录说明了建立并维持这种安全网的困难。理想的替代方案当然是尽量避免裁员。但企业可以为员工寻找新岗位，而不是直接解雇；一个优先事项应是投资研究如何更好地利用人工智能，让企业用其增强而非替代工人。增强工人的议价能力，包括强有力保护的组织权，也将促使企业寻找裁员之外的解决方案，并防止人工智能可能带来的劳动滥用。

匹配冲击规模

但如果人工智能确实如其支持者与批评者所言那样具有变革性，那么部分工人的失业将不可避免。在这一点上，TAA的历史提供了启示。它表明，一个项目必须具备足够强度，以匹配冲击的规模。与TAA不同，其将支持限制在那些能够证明其岗位因何消失的工人之上，更好的做法应当是倾向于扩大覆盖范围，为所有失业工人提供全面援助，而不论其失业原因是什么。即便不考虑人工智能带来的风险，更具包容性、更全面的失业保险等更强有力的国家支持，也早已是迫切需要的。如果人工智能被证明是一种能够重塑广泛职业的“通用技术”，那么这种干预的理由只会更加强烈。除了帮助处境困难的人，这类措施还具有经济与财政上的好处：帮助失业工人完成向新工作的转型，可以减少其长期依赖救助，并增加税收收入。

任何人工智能导致失业的应对计划也必须具备快速响应能力。大量研究表明，即使工人最终重新就业，长期失业也会对其收入、健康与福祉造成持续性影响。因此，未来的调整政策必须与时间赛跑，将每多一天失业视为制度性失败，并在裁员发生之前，就为处于风险行业或职业的工人提供支持。为此，政策可以为某些服务设立“推定资格”，即在裁员发生前即可获得资格，从而使大量工人只需极少的手续即可获得支持。例如，如果会计师或程序员表现出较高的被替代风险，则可以在他们失业之前就为其提供再培训机会。

最后，任何未来的计划都必须尊重工人在自身发展道路上的主体性。TAA之所以留下“补偿性施舍”的印象，是因为它被认为是强加给当事人、而非由他们参与决定的经济安排。（工会领导人常将其贬称为“安葬保险”。）冗长而复杂的流程使受助者几乎没有掌控感。赋予工人真正的发言权——无论是在工作场所，还是在设计援助体系的过程中——都将显著提高此类项目成功的可能性。

一种可能的模式，是20世纪60年代通过集体谈判出现的“自动化基金”，用于缓冲早期技术变革浪潮。这些基金由肉类加工工人、码头工人、钢铁工人等推动，通常是劳资双方合作应对自动化对在岗工人以及可能被替代工人的双重风险。一些基金用于资助新的职业培训研究；另一些则提高遣散费，或让工人分享自动化带来的利润。

这些基金只是汹涌经济浪潮中的一叶小舟，其支持者也强调，它们只有在更强有力的公共劳动力项目（如有效培训计划与求职援助）以及维持低失业率的宏观经济政策配合下才能成功。但它们提供了一种模板，说明在动荡的经济转型中如何让工人真正拥有参与权。企业往往以不透明、削弱个体能动性的方式部署人工智能；应对这项技术的后果，必须在即便岗位不再由人类执行时，也仍然将工人视为具有主体性的个体。

共享收益

过去几代贸易与全球化的经验应当成为警示：即使在一次重大经济变革中只有少数工人受损，他们的损失也可能向外扩散，对其家庭、社区乃至整个经济造成深远破坏。

在人工智能引发对工人影响高度焦虑的当下，政府应当投资于为潜在受冲击者提供财政支持、再培训与求职援助。这类努力本质上意味着承诺共享技术进步带来的收益。与对良好就业岗位的投资以及对转型后劳动环境的新保护措施结合，这将传递一种愿景：人工智能的未来不应让人们仅仅因为在一场革命性技术突破初期选择了“错误职业”而被推向更黯淡的命运。

重蹈TAA的错误——甚至更糟，什么都不做——都可能导致与全球化时期类似的经济与政治后果，甚至规模更大。无论人工智能导致的失业符合最悲观预测还是较温和预测，数百万工人都可能面临收入下降、脱离劳动力市场以及社会地位丧失。过去25年的经验表明，突然失业——无论是集中发生（如中国冲击）还是广泛发生（如大衰退）——都可能对国家产生长期影响，包括激化对民主制度的反弹，并扩大右翼民粹主义的支持基础。

为了提前应对这一问题，政治领导人需要现在就采取雄心勃勃的行动，既因为有效制度需要时间建立，也因为公众已经敏锐地意识到足够的安全网尚未存在。尽管早期努力大多失败，但这既应当降低对任务难度的低估，也应当推动政策制定者这一次做得更好。