北约的永久危机

北约防务学院研究部主任弗洛伦斯·高布（Florence Gaub）和任职于欧洲盟军最高司令部的乔纳森·海斯特（Jonathan Heist）美国陆军上校近日在《外交事务》杂志发表评论－－“北约的永久危机”。他们问－－“这个联盟已经在分歧中生存了80年——它还会继续生存下去？”：

每隔几个月，就会出现新一轮关于北约的讣告。评论人士宣称这个联盟已经终结，分析家谈论无法修复的裂痕，而资深外交政策人士则使用前所未有危机这样的措辞。本周举行的七国集团峰会，在川普发出新威胁以及欧洲与华盛顿围绕乌克兰战争和美以对伊战争长期分歧的阴影下召开，再次引发了最新一轮悲观论调。

他们的担忧是可以理解的。在重返美国总统职位后，唐纳德·J·川普挑战了跨大西洋现状。他在第二任期开始时批评欧洲国防开支微不足道，并质疑华盛顿对《北大西洋公约》第五条——这一联盟集体防御基石条款——的承诺。此后，他抱怨成员国拒绝加入美国在伊朗的行动，也拒绝向美军开放领空和基地。如今，他的政府已经开始采取措施，削减欧洲大陆上的纵深打击军事能力，包括远程轰炸机。

对于许多观察人士而言，这一时刻似乎是全新的。其实并非如此。北约从成立那一刻起就一直处于危机之中。这个联盟经历了十多次成员国之间关于资金、战略、军事行动、核武器以及谁欠谁什么这一根本问题的严重分歧。其中一些危机甚至导致重大裂痕——法国和希腊退出了北约军事指挥体系；美国与其最亲密的欧洲伙伴在联合国安理会公开相互对抗；而华盛顿也不止一次威胁要大幅削减驻欧部队——但没有一次被证明是无法修复的。

当前这场危机，尽管十分严重，却符合一种熟悉的模式。与几乎所有此前的危机一样，它源于两个紧张来源。第一个是责任分担，即美国长期抱怨欧洲盟友在自身防务上投入过少，并搭美国力量的便车。第二个是域外行动，即关于联盟在条约范围之外应当做什么，以及一个盟友的安全利益是否构成其他盟友义务这一同样长期存在的分歧。在以往每一次争执中，北约都找到了出路，因为成员国拥有共同安全利益，也因为分道扬镳的代价过于高昂。如今这些共同利益依然存在，这表明该联盟将再次存活下来。

诞生之初

美国对欧洲国防开支的抱怨并非川普时代的新发明。它与联盟本身一样古老。欧洲国家始终寻求美国对其安全作出强有力承诺，而华盛顿则始终寻求强大的盟友，以限制自身义务并支持其全球外交政策。这种紧张关系从一开始就被写入联盟创始文件之中：《北大西洋公约》第五条允许各国自行决定提供何种援助，“采取其认为必要的行动，包括使用武力”；而第三条则要求盟友“通过持续而有效的自助和互助，维持并发展其个人和集体抵御武装攻击的能力”。

1949年，这项条约将促进欧洲自助能力这一理念——具体体现为国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）向爱荷华州共和党参议员伯克·希肯卢珀（Bourke Hickenlooper）作出的广为宣传的保证，即美国不必“向那里派遣大量部队，作为一种或多或少永久性的贡献，以帮助这些国家发展其抵抗能力”——在参议院批准该条约过程中发挥了决定性作用。与此同时，美国缺乏具体安全保障也促使英国首相欧内斯特·贝文（Ernest Bevin）质疑：“一个被削弱到这种程度的条约是否还值得签署？”这种动态——美国人觉得自己被利用，欧洲人觉得自己不安全——从未消失过。

第一次围绕防务开支的危机很快便在1950年出现。此前一年苏联成功试爆原子弹，而共产主义阵营入侵韩国则表明有必要进行大规模国防建设。美国总统哈里·杜鲁门（Harry Truman）在为向欧洲额外部署四个美国师进行辩护时，向持怀疑态度的美国公众解释说，美国投入规模取决于“我们的朋友们在多大程度上与我们的行动相匹配”。当国会就杜鲁门方案展开辩论时，与时任北约首任欧洲盟军最高司令德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）会面的美国参议员们提出担忧：永久性的美国指挥体系可能会削弱欧洲保卫自身的动力。当国会最终于1951年批准扩大后的北约方案时，其预期是，一旦欧洲盟友完成经济复苏，这种部署就会结束。但这一希望几乎立刻便破灭了。

美国对欧洲国防开支的抱怨并非川普时代的新发明。

艾森豪威尔本人也认为驻欧美军只是临时措施。“如果十年之后，所有因国家防务目的驻扎在欧洲的美国部队还没有返回美国，那么整个项目就失败了，”他在1951年告诉一位亲密知己。1952年，他离开北约职位竞选总统时，欧洲军力水平正在上升，而他也相信这种趋势会持续下去。但到1953年，这一趋势已经开始逆转。随着斯大林去世，对苏联迫在眉睫威胁的感受逐渐消散，而欧洲公众开始认为北约越来越无关紧要。国防开支下降，随后便出现了相互指责。

这成为几乎后来每一次争吵的模板。美国总统约翰·F·肯尼迪（John F. Kennedy）要求欧洲国家扩充常规部队，以支持低于核门槛的防御措施；而欧洲则辩称，美国的核保护伞使得对常规武器进行大规模投资变得多余。到20世纪60年代中期，欧洲已经完成战后经济复苏，但用于国防的国民收入比例却持续下降，逆转了冷战初期的增长势头。蒙大拿州参议员迈克·曼斯菲尔德（Mike Mansfield）多次推动将驻欧美军削减一半。林登·约翰逊（Lyndon Johnson）总统驻北约大使哈伦·克利夫兰（Harlan Cleveland）以异常坦率的方式阐述了推动曼斯菲尔德运动的逻辑：“除非欧洲人表现出对自身防务的强烈兴趣，否则华盛顿政府在政治上将无法向本国人民说明，我们是在共同执行一项集体安全使命的伙伴。”

1977年，盟国承诺按实际价值计算每年提高3%的国防开支。几年之后，大多数国家都未达到目标，这促使乔治亚州参议员萨姆·纳恩（Sam Nunn）向1984年国防授权法案提交修正案，要求除非盟友履行承诺，否则将驻欧美军削减三分之一。该修正案虽然失败了，但足以震动欧洲国家，促使它们进行有限增支。北约2006年里加峰会设定了国防开支占国内生产总值2%的固定目标；但到2014年俄罗斯吞并克里米亚时，联盟28个成员国中只有少数几个达标。2011年，国防部长罗伯特·盖茨（Robert Gates）在布鲁塞尔发表了一篇坦率的告别演讲，其内容与四十年前克利夫兰的观点遥相呼应：“残酷现实是，美国国会以及更广泛的美国政治社会，对继续代表那些显然不愿投入必要资源的国家而花费越来越宝贵资金的耐心和意愿将不断减少。”盖茨并非背离美国外交政策传统。他只是在重申这一传统。

这段历史揭示的是，美国关于责任分担的抱怨是联盟的一个恒久特征，但从来都不是致命问题。每一次关于国防开支的危机都促使欧洲方面作出足够多的调整，从而避免彻底破裂，即便这些调整往往有限、迟缓，或者在随后的和平时期再次被逆转。联盟之所以能够吸收如此巨大的美国不满而不瓦解，是因为双方都足够需要彼此，从而愿意在争吵中维持这种关系。而这一根本动态至今并未改变。

独自行动

北约危机的另一个长期根源——关于在联盟正式条约区域之外采取军事行动的分歧——同样具有破坏性。《北大西洋公约》第六条规定，盟友仅有义务对发生在北回归线以北的大西洋、欧洲、北美、地中海和土耳其境内的攻击进行防御。实际上，成员国从未就这些边界究竟位于何处——以及这些边界是否产生任何义务——达成一致。

第一次重大裂痕发生于1956年。法国和英国未经华盛顿协商，便与以色列协调行动，夺取刚刚被埃及国有化的苏伊士运河。令其最亲密欧洲盟友震惊的是，艾森豪威尔认为这场行动将疏远中东潜在伙伴并削弱华盛顿的遏制战略，因此在联合国与苏联站在同一阵线，迫使英国、法国和以色列屈辱撤军。“这种对盟友的犬儒主义摧毁了真正的伙伴关系，”英国首相安东尼·艾登（Anthony Eden）说道。“它只留下两种选择：分道扬镳，或者在外交政策上形成主人与附庸的关系。”造成的损害十分严重，以至于北大西洋理事会专门成立工作组研究如何重新建立共识。由加拿大、意大利和挪威外交部长共同撰写的报告承认，“大西洋共同体的共同利益可能会受到条约区域之外事态发展的严重影响。”但承认问题并不意味着解决问题。

十年后，法国以另一种形式表达了同样的不满。法国总统夏尔·戴高乐（Charles de Gaulle）上台时，法国正因北约未能支持其在阿尔及利亚的反叛乱行动而感到挫败，同时仍对苏伊士事件中的遭遇耿耿于怀。当深陷越南战争泥潭的约翰逊政府请求盟友提供物质或至少政治支持时，戴高乐宣布法国退出北约一体化军事指挥体系。法国的举动激怒了美国人。许多美国人认为，盟友在越南问题上缺乏支持反映出历史学家劳伦斯·卡普兰（Lawrence Kaplan）所说的“挑衅性的忘恩负义”，也是“欧洲长期一系列违背共同防御精神与成本分担原则行为的最终体现”。

到1973年底，这个联盟似乎再次走到了终点。

由于法国退出，北约总部被迫从巴黎迁往布鲁塞尔。欧洲盟军最高司令部迁至比利时蒙斯，而北约防务学院则迁往罗马。仅仅一年之内，就有超过十万名美国及北约人员和一百多万吨装备被重新部署。这场动荡，再加上德国、英国和美国围绕驻军费用产生的财政争议，在苏联军事实力不断增强之际，几乎彻底摧毁了北约的防御体系。但联盟依然存活下来。

20世纪70年代初重叠发生的一系列危机，在某些方面是北约历史上最严重的危机。当埃及和叙利亚于1973年10月进攻以色列时，美国开始向以色列国防军提供补给并寻求盟友支持。法国和英国拒绝支持华盛顿提出的停火呼吁。法国、希腊、意大利和土耳其都拒绝了美国关于基地和领空使用的请求。葡萄牙最终同意，但前提是华盛顿威胁将撤回对里斯本的第五条安全承诺。战争爆发一周后，石油输出国组织中的阿拉伯成员国宣布实施石油禁运，重创西方经济，并引发新一轮跨大西洋怨恨。欧洲各国政府开始正式对话，以寻求结束禁运。愤怒的美国总统理查德·尼克松（Richard Nixon）则公开威胁要从欧洲撤军作为回应。

随后在1974年7月，希腊和土耳其因塞浦路斯问题爆发战争。希腊退出北约军事体系；土耳其中止了美国在土耳其基地的行动。同年晚些时候，葡萄牙因持续十三年的非洲殖民战争而爆发左翼军事政变，美国甚至公开考虑将葡萄牙排除出北约，并吞并拥有美国基地的亚速尔群岛。就在时任国家安全顾问亨利·基辛格（Henry Kissinger）称之为美国“欧洲之年”仅过去一年之后，这个联盟在许多观察家看来再次实际上已经终结。

冷战后的时代则带来了域外问题的新版本。20世纪90年代南斯拉夫的解体暴露出盟友责任问题上的深刻分歧：美国最初拒绝干预，而一些欧洲国家则鼓励南斯拉夫解体，随后却发现自己没有能力管理由此引发的战争。1999年北约在没有联合国授权的情况下对塞尔维亚发动空袭，这是联盟首次持续性作战行动。它几乎撕裂了整个联盟。政治层面的过度干预、各国对本国部队使用方式施加的各种“限制条件”，以及美欧军力差距不断扩大，共同促成了美国在2001年9月11日袭击事件后基本采取单边行动的局面。

袭击发生后迅速启动第五条最初使联盟团结起来。但这种暂时一致很快破裂，并因美国入侵伊拉克问题上的激烈分歧而四分五裂。到2003年，“伊拉克自由行动”已经造成基辛格所称联盟历史上“最严重的危机”。评论员查尔斯·克劳萨默（Charles Krauthammer）表达了当时许多美国人的观点，他认为北约未支持这一行动意味着“北约有用生命的终结”。

如今，大多数欧洲盟友正朝着或已经超过国内生产总值2%的防务开支门槛迈进。

八年后，当法国和英国于2011年在利比亚领导人穆阿迈尔·卡扎菲（Muammar al-Qaddafi）残酷镇压抗议活动后推动采取行动时，轮到华盛顿犹豫了。美国驻联合国大使苏珊·赖斯（Susan Rice）对法国外交官说：“你们别想把我们拖进你们那场该死的战争里。”总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）最初拒绝欧洲方面要求干预的请求，但最终还是批准了空袭行动。行动推翻了卡扎菲，却留下权力真空，并导致持续十年的内战，从而验证了奥巴马最初的直觉判断。

裂痕在2019年再次出现。当时法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）因土耳其在美国支持下入侵叙利亚北部而愤怒地表示，北约正经历“脑死亡”。虽然这一表态表面上是担忧美国对欧洲的承诺，但他真正担心的是，这场入侵可能给欧洲及整个中东带来不希望出现的后果。马克龙与南卡罗来纳州参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）、众议院外交事务委员会主席埃利奥特·恩格尔（Eliot Engel）以及美国国防部长马克·埃斯珀（Mark Esper）甚至建议暂停或取消土耳其的北约成员资格，尽管《北大西洋公约》根本没有这样的机制。

今年的美以对伊战争又引发了新一轮紧张局势。英国首相基尔·斯塔默（Keir Starmer）代表大多数欧洲领导人表示，这场冲突“不是我们的战争”，并拒绝支持重开霍尔木兹海峡的努力。这令川普十分愤怒，他威胁以削减驻欧部队作为报复。

我们战斗，我们和解

当一个盟友或一群盟友追求某项安全利益，而其他盟友认为这种利益不合法、无关紧要甚至具有危害性时，由此产生的争论从来不仅仅是关于具体行动本身；它总会重新引发关于北约宗旨以及成员国是否拥有超越条约义务之外共同利益的更深层问题。这些问题从未得到彻底解决。但它们也从未摧毁这个联盟。

尽管近年来表面上的紧张关系不断，俄罗斯入侵乌克兰所留下的持续震撼以及川普政府施加的压力，最终迫使责任分担问题发生改变。大多数欧洲盟友正朝着或已经超过国内生产总值2%的防务开支门槛迈进，其中若干国家计划超过3%。而最损害联盟团结的方法——川普公开质疑美国是否真的会保卫盟友——却产生了数十年来欧洲防务投资最大幅度的增长。北约再一次找到了将危机转化为行动的方法。

域外行动问题则更加复杂。乌克兰并非北约成员，因此联盟没有启动第五条。但这场战争实际上已经成为北约历史上最重要的域外挑战。盟国向一个正在与拥有核武器的对手作战的非成员国提供武器、情报、训练和财政支持，却没有就支持程度以及冲突合理终局形成任何共识。这些分歧——关于升级门槛、关于谈判时机与条件、关于美国与欧洲领导作用——确实存在，但与苏伊士、越南或伊拉克问题上的争议并无本质区别。盟友们是在边缘利益上存在分歧，而在核心利益上保持一致。正确理解的话，美国最近削减纳入北约防御计划的兵力，只是华盛顿长期以来将重心转向其他全球挑战和战区的又一步，而非突然与联盟决裂。即使欧洲基地上的战斗机数量减少，美国依然致力于北约最根本的目标——阻止俄罗斯进一步侵略。

北约能够持续存在的结构性原因，与过去始终如一。民主国家组成的联盟之所以争吵，是因为其国内政治造成了不同的偏好和约束。《第五条》中关于采取“其认为必要的行动”——而非自动使用武力——这种刻意保留模糊性的设计，本来就是为了维护美国的灵活性，而这也一次次令希望获得更明确承诺的欧洲盟友感到沮丧。但正是这种模糊性，使联盟能够在那些如果条约结构更加僵化便可能无法承受的争论中存活下来。北约创始文件那种令人抓狂的含糊不清，恰恰是其持久性的来源之一。

还有一个更简单的解释。北约之所以存在，是因为其成员国在被迫作出选择时，一再认定替代方案更加糟糕。与那些在每一次争吵中都看到跨大西洋关系终结可能性的人所相信的不同，这个联盟并不是依靠情感、共同价值观或两次世界大战的记忆维系的，尽管这些因素确实发挥着粘合作用。维系它的是一种计算：放弃联盟所带来的安全成本，高于维持联盟所承受的政治成本。过去八十年的众多危机中，这种计算始终成立；如今依然如此。

这并不意味着当前危机微不足道，也不意味着北约的未来得到保证。但面对不确定性，恰当的回应不是把一场熟悉的争吵误认为一场致命危机。