北京无法停止浪费性支出: 中国的面子工程情结
《外交事务》杂志近日6月12日刊发署名评论－－“中国的面子工程情结” 一一为什么北京无法停止浪费性支出的根源：
中国正遭受巨大的浪费。数十年来，政府官员建设了大量宏伟而炫目的工程项目，这些项目优先考虑规模和外观，而非实用性、成本效益和可持续性。诸如规模庞大却利用不足的机场、面积巨大却空空荡荡的展览中心，以及脱离产业实际需求的未来主义科技园区等项目，几乎出现在国家试图推动发展的每一个领域。官员们追求这些高度显眼的项目，以便给上级留下深刻印象并展示自己的政绩，但在此过程中，他们往往将资源从那些不那么光鲜却更有效的发展计划中抽走，最终拖累了中国的增长。
中国领导人习近平已经意识到这一问题的严重性，并加大力度试图加以制止。自2025年以来，习近平多次警告地方官员不要将资源浪费在此类面子工程上。例如，在2026年2月的一次重要讲话中，习近平强调正确评价官员政绩的重要性，并点名批评那些热衷于面子工程的官员，称其持有“错误的政绩观”。他还推动开展培训课程，教育党员干部专注于真正的发展来源，并宣布，对于在面子工程上严重错误配置资源的行为，可能给予警告甚至开除党籍处分。
这些努力有其充分理由。但它们同样注定徒劳。中国共产党长期以来一直意识到这种浪费现象，甚至早在2014年就曾发起明确的整治行动，当时北京宣布叫停600多个面子工程项目，并对400多名涉案官员进行了处罚。习近平无法阻止面子工程反复出现，因为它们并非中国政治制度中的漏洞，而是其组成部分。中国自上而下的控制体系鼓励地方政府将资源从那些看不见却至关重要的可持续发展基础领域转移到专门用来向中共上级展示成果的项目上。中国的政治制度陷入了一种“可见性陷阱”，使国家的发展看起来远比实际情况更加壮观。
尽管人们普遍认为，北京的威权政治控制能够避免短视行为，但面子工程不可阻挡的扩张表明，事实并非总是如此。每当北京追求一个目标——例如当前成为全球科技领导者的目标——就会创造出新的领域，使浪费性项目大量滋生。随着中国经济增长放缓以及地方政府预算收缩，面子工程带来的负担正变得越来越严重。中国已经没有多少资金可以继续浪费，但其政治制度仍在推动官员把钱花在错误的地方。
欲速则不达
与旨在实现长期经济和社会效益的常规发展项目不同，面子工程的主要目的在于提升推动这些项目的官员个人政治形象。它们的目标受众并非公众或投资者，而是中国庞大党国官僚体系中的上级领导。由于资源有限，官员们往往以牺牲那些不太显眼但可能更具可持续性或效率的项目为代价，来推动面子工程。
面子工程最令人难忘的案例之一发生在城市规划领域。拥有中国第三大港口的青岛市，需要一种方式将位于海湾两侧的两个城区连接起来。2000年，时任青岛市市长杜世成面临一个选择：是在海湾上方修建一座大桥，还是在海湾下方修建一条隧道。城市规划专家更倾向于修建隧道：如果桥梁不妨碍进出港口的货轮通行，那么桥梁必须横跨海湾中央而非湾口，因此长度将非常长、建设成本高昂，并且会暴露在严酷的风雪和冰冻环境中，导致冬季使用受到限制。桥梁的维护成本也将远高于隧道。
但桥梁具有高度可见性，能够改变城市天际线，并向上级更有力地传递杜世成为这座城市留下重大政绩的信号。最终，青岛两者都建了——隧道耗资约4.7亿美元，而大桥耗资约16亿美元。如今，由于交通流量巨大，青岛正在修建第二条隧道，而大桥则因为使用率不足而持续亏损运营。
面子工程并非中国政治制度中的漏洞，而是其组成部分。
青岛还算幸运：尽管杜世成坚持修桥，但城市最终仍然获得了其真正需要的隧道。然而在许多其他情况下，面子工程却取代了至关重要的发展项目。2015年至2019年间，我为研究目的走访了中国15座城市。在这些城市中，地方政府优先建设高度显眼的污水处理厂，而不是建设使其能够正常运转的地下管网系统。城市需要污水管网收集废水并输送至处理厂，也需要地下排水系统来防止暴雨期间发生洪涝灾害。如果缺少这些设施，那么这些为了展示水治理成就而斥巨资建设的处理厂就只能低负荷运行，同时污染物继续流入河流和湖泊，城市也依然容易遭受毁灭性洪灾。同样，当北京在21世纪头十年强调固体废弃物处理现代化的重要性时，地方官员专注于建设最先进的垃圾焚烧厂，却忽视了回收体系建设，而后者作为一种看不见的前置条件，实际上是现代焚烧设施实现卫生化运行的基础。
甚至科技行业也未能逃脱这种可见性陷阱。中国领导层已将减少对外国技术依赖并推动本土创新上升为国家战略重点。包括一些根本不具备高科技制造基础条件地区在内的地方官员抓住了这一机会。在多个缺乏受教育劳动力、高效物流体系以及人工智能或机器人制造所需配套基础设施的内陆地区，地方政府推出了噱头十足的“人工智能旅游小镇”，在那里机器人为游客跳舞、聊天；或者建设装饰着机器人雕像的主题公园。这类投资对于推动产业发展几乎没有帮助。相反，它们将资源从真正创新所必需的缓慢而不显眼的工作中抽走——包括科研、制造能力建设以及教育投入。
可见性陷阱
尽管面子工程存在明显缺陷，但地方官员仍然热衷于推动这些项目，因为中国的政治制度同时激励能力表现与忠诚表现。中国共产党依靠年度量化考核来评估干部表现，而这些考核结果在很大程度上决定官员是否能够获得晋升、降职或奖金。每年年初，上级机关都会向下级官员下达一长串可量化目标，例如国内生产总值增长率、失业率、环境污染水平或抗议活动数量上限。到年底时，上级官员会根据下属是否完成这些目标进行考核。
与其他将量化指标与个人结果挂钩的制度一样，中国的量化考核体系也会诱发操纵行为。官员们试图钻制度空子，有选择性地执行政策，甚至修改数据，以使自己看起来更加成功，从而获得奖励或避免处罚。这一制度使彼此竞争、争取创造最佳数据表现的官员们长期处于焦虑状态。当许多官员都能够通过熟练利用制度而提交漂亮成绩单时，那些希望在同僚中脱颖而出的人便会被迫寻找额外方式——例如面子工程——来展示自己的能力。
中国的面子工程往往规模更大、分布更广，而且更容易被废弃。
中共对忠诚的至高要求同样助长了浪费。即使某些项目在技术上合理或能够带来显著发展成果，地方官员也不能启动那些不符合党的优先事项的项目。然而，推动符合当前党内议程的面子工程，却能够同时展示能力与忠诚。因此，每当北京宣布新的政策指令时，面子工程尤其容易大量涌现。以新的大型项目回应这些政策指令，对于官员而言是一种政治上安全的做法，因为这表明他们愿意推动党的优先事项。同时，由于北京往往尚未制定明确的成功标准或实施规范，官员们也拥有相当大的创造和操作空间。
但这种展示忠诚的需求，使官员之间的竞争被引导到狭窄的政策领域之中，而这些领域很容易变得过度拥挤并失去盈利能力。同时，新政策对于何谓成功所带来的模糊性，也促使官员试图通过建设得更大、更快、更显眼来超越同僚。北京很难阻止新政策领域中的面子工程，因为需要时间去识别哪些项目有用、哪些项目浪费资源，以及哪些指标能够衡量真正的进展。当中国领导层对政策环境的了解已经足够深入并能够开始监管时，地方官员往往已经转向下一个政策前沿，并启动新一轮能够留下个人印记的浪费性项目。
这种猫鼠游戏般的动态关系，是现代中国发展过程中的一种反复出现的特征。在20世纪90年代以及21世纪最初十年中，许多面子工程表现为大规模建设项目：高耸的政府办公楼、巨大的桥梁、庞大的机场以及广阔的开发区。其中许多设施利用率极低，在建成后不久便被拆除，或者从未达到设计使用能力。当北京开始认识到这种浪费并于2014年着手限制这些项目时，官员们早已转向新的方式来展示政绩。北京希望发展可再生能源；官员们建设了大量风电和太阳能设施，但这些设施往往无法接入电网。北京希望保障粮食安全；官员们强行铲除农民种植的经济作物，改种水稻和小麦，在没有显著提高粮食产量的情况下摧毁了农民生计。最近，随着中国领导层推动高科技产业发展，地方官员又将注意力转向电动汽车、机器人、人工智能以及智能工厂。在这些领域，浪费不仅表现为闲置的实体基础设施，也表现为产能过剩、企业倒闭以及被搁置的资产。
中国特色的浪费
面子工程并非中国独有。在民主国家，政客们经常推动“猪肉桶项目”（pork barrel projects），以向选民展示自己正在带来利益；或者推动所谓的“白象工程”，这些项目看起来十分壮观，却很少能够实现收支平衡。但在中国这种自上而下的体制中，面子工程往往规模更大、分布更广，而且更容易被废弃，从而留下更多浪费。
在民主国家，面子工程通常是为了赢得选票、回报选民群体或建立立法联盟。政客们可能支持一家低效率工厂以保住当地就业岗位，修建一座服务对象仅有几十人的所谓“通往虚无之桥”，或者建设一所缺乏足够物资维持运营的医院。但这种做法往往存在限制。如果选民认为当选官员正在浪费纳税人的钱，那些缺乏公共利益的项目经常会适得其反。例如，当阿拉斯加州政客试图争取联邦资金，为一个仅有50名居民的岛屿修建桥梁时，该项目遭到媒体猛烈批评和全国范围的反对，最终相关拨款被取消，项目也随之终止。但在中国，这类项目却能够蓬勃发展，因为关键不在于公民是否受益，而在于上级领导是否喜欢这些项目。而且，即便中国公民提出反对，他们也缺乏民主国家选民所拥有的制度化渠道，无法有效惩罚那些浪费资源的官员。
民主国家的面子工程规模通常也较小：它们只需足够显眼，以向当地选民传递回应诉求的信号即可。一座普通桥梁、一家医院或一条公路往往已经足够。相比之下，中国的面子工程往往更加昂贵，因为官员们是在与其他地区的同行竞争，希望在同一批政治精英面前脱颖而出。他们拥有强烈动机将项目打造得极其壮观，即便额外增加的规模几乎不具备实际价值。项目必须是创纪录跨度的大桥、最先进的医院，或者八车道高速公路，而不论当地条件是否真的值得建设这些项目。
中国的面子工程也往往比民主国家的类似项目寿命更短。这主要是因为中国的人事制度使官员缺乏维护前任项目的动力。为了防止地方领导人在某一辖区建立自己的权力基础，中共通常平均每三至四年便会将地方领导调往新的地区。但新任官员无法将前任项目算作自己的政绩。那些知道自己几年后就会被调离的官员，希望迅速启动项目，并在短暂任期内获得可见政绩，而很少认真考虑自己离任后项目如何维护，或者项目长期来看是否具备可行性。民主制度并不能完全消除这种激励机制。但选举竞争、政党问责、媒体监督以及公民社会的监督，能够提高放弃公共投资所需承担的政治成本。
中国许多国家级项目之所以陷入困境，正是因为启动项目所需激励与维持项目所需激励之间存在这种错配。例如，在中国北方，政府已经实施了一项持续数十年的植树计划，以遏制戈壁沙漠扩张。雄心勃勃的地方官员选择种植生长迅速的杨树单一树种，而不是生长较慢的本地灌木。当这些政客凭借自己创造出的新森林和壮观景观获得政绩并调往其他地区后，他们的继任者却很少投入精力管理这些杨树，而杨树需要比本地植被更多的维护。最终，这些规划不当的森林遭受病虫害侵袭，导致数千英亩树木过早死亡。
短期游戏
外界观察者往往认为，中国由于其威权政治制度而擅长长期规划。北京制定雄心勃勃的长期目标，定期发布五年规划，并动员资源实现这些目标，其规模是少数政府能够匹敌的。但拥有长期愿景并不等于拥有能够落实这一愿景的制度。实际上，中国政治制度往往会扭曲长期国家优先事项，使其让位于短期胜利。面子工程表明，威权主义并不会消除短期政治激励；事实上，它甚至可能使这些激励带来的后果更加严重，也更难以纠正。
面子工程反映出中国领导人不得不面对的一种令人不安的现实：中华人民共和国政府看起来比实际能力更强。习近平可以警告官员不要搞面子工程，但随着国家优先事项变化，这些项目只会从一个领域转移到另一个领域。中国政治制度内嵌的政治激励仍然鼓励官员优先考虑看得见的东西，而不是真正重要的东西。若要真正遏制面子工程，北京需要更强大的自下而上的问责机制。它需要赋予公民、媒体机构、法院以及公民社会团体更多权力，以揭露浪费、质疑官方说法，并对那些启动注定失败项目的官员形成制约。但这些机制同时也会削弱中国共产党对干部考核、信息流动和政治权威的垄断。那些能够提高国家自我纠错能力的工具，也会挑战党对威权控制的根本要求。
由于中国领导层不会允许这种自下而上的问责机制存在，因此他们总是落后于下一场浪费工程数步。中国过度建设的房地产行业、不断累积的地方政府债务、利用不足的交通基础设施以及工业产能过剩，都体现了这一挑战。与许多其他国家相比，中国纠正错误方向更加困难、成本更高，因为问题通常只有在损害已经变得十分严重之后才会引起北京的注意。中国领导人可以发出警告、收紧规则，并惩罚最严重的案例，但只要问责机制仍然是自上而下的，只要官员的职业前途依赖于上级而非公众，那么任何消除面子工程的努力都将难以奏效。
中国的大地上布满了巨型桥梁、超大体育场、光鲜亮丽的工业园区以及充满未来感的科技新区。其中许多项目确实发挥着实际作用。但也有许多项目之所以被建设，仅仅因为它们能够被看到、被量化和被展示。追求面子工程往往意味着忽视中国迫切需要的那些发展投资，包括人力资本、公共服务供给以及生态可持续性。从外部看，中国模式或许显得光鲜亮丽，但如果没有制度改革，它将继续制造出展示雄心壮志却损害国家长期发展的项目。