仅增加国防开支不够: 美与盟友必须确保军事互操作性

大西洋理事会两位高阶研究员周三6月10日下午在其网站就美国与盟友之间的军事合作发表评论－－“仅增加国防开支不够: 美与盟友必须确保军事互操作性”。约书亚·弗戈 (Joshua VerGow) 还曾任美国海军密码战军官。巴里·帕维尔 (Barry Pavel) 曾在国家安全委员会任职，担任负责国防政策与战略的高级主任。请读他们的评论：

要点

•         美国盟友的国防开支正在以前所未有的规模增长，这为塑造未来联军部队的建设与整合方式创造了难得的机会。

•         互操作性在历史上通常是在能力部署完成之后才被解决的问题，但盟友如今有机会从一开始就将其融入系统之中。

•         现在采取有意识的行动，可以确保盟友增加的投资最终形成一支更加一体化、更有效的联军部队，而不是一支未来需要付出高昂代价进行适配的部队。

美国及其盟友目前面对的，可能是自第二次世界大战以来最严峻、最全面的军事威胁组合。美国的对手正在加深彼此之间的协调：俄罗斯与朝鲜如今已成为正式军事盟友，而中国也正在加深与俄罗斯和朝鲜的关系。本周早些时候，中国国家主席习近平（Xi Jinping）在平壤会见了朝鲜领导人金正恩（Kim Jong Un）。与此同时，俄罗斯和中国目前正在为伊朗针对美国、以色列以及海湾国家的军事行动提供支持。

美国对手之间不断增加的合作可能带来许多危险。但其中最令人担忧的或许是，如果某一地区爆发重大冲突，其扩散为全球性冲突的可能性很高，特别是在中国、俄罗斯和朝鲜认为协同发动攻击是分散美国注意力和资源的最佳机会时。这种可能性使美国及盟军部队实现无缝协同作战的能力变得极为重要，同时也凸显出美国盟友需要在联合军事行动中承担更大角色。

一个跨世代的机遇

作为回应，美国的国防预算以及欧洲和印太地区盟友的国防预算已经进入持续增长时期。尤其是德国，已经启动大规模国防扩张计划，预计未来五年国防开支将翻一番。类似的发展也正在印太地区展开，日本、澳大利亚和韩国正在增加国防支出，并调整部队部署态势，以应对一个更加复杂且威胁更大的安全环境。

在2025年北约峰会上，各盟国承诺扩大国防与安全投资，其范围超出了传统军事能力建设。在海牙举行的会议上，各盟国同意到2035年将基础设施、网络韧性、工业能力以及其他与国防相关能力方面的支出提高至国内生产总值（GDP）的1.5%，除此之外，还承诺将国防支出提高至GDP的3.5%。

这一投资规模之所以重要，不仅因为其数量庞大，更因为其内容和时机。大量资源正在被投入新系统、新架构以及新的战争方式。在某些情况下，这些支出决策直接源于正在进行的俄罗斯入侵乌克兰战争所带来的军事经验教训。

这创造了一个跨世代的机遇。但问题不仅仅在于将发展出多少能力。同样重要的是这些能力将如何被发展。特别是，此刻提出了这样一个问题：互操作性是从一开始就被纳入这些系统之中，还是在未来通过事后整合工作来解决？这一问题的答案将直接影响联军部队在未来冲突中能否作为一个协调一致的整体系统进行作战。

互操作性可以被理解为联军战争中的共同语言。它是一整套共享标准、程序和能力，使来自不同国家的部队能够有效协同作战。当这种语言发展完善时，联军行动可以实现协调和高效率。当这种语言不完整时，则需要额外努力才能取得同样的结果。

盟友必须抓住这一时机，在系统仍处于设计阶段、资源仍在分配阶段之时强化这种共同语言。利用这一机会将需要在能力如何发展、发展何种能力以及盟友如何协调投资等方面作出有意识的选择。

作为持续性工作的互操作性

长期以来，互操作性一直是北约以及其他联盟体系关注的重点。随着时间推移，在通信系统、作战程序以及联合训练等领域已经取得了显著进展。这些努力使联军能够在各种环境下开展行动，并展示了持续合作的价值。

与此同时，经验表明，实现互操作性的工作必须持续不断地推进。随着新技术的引入以及作战概念的发展，新的挑战也不断出现。系统设计、数据标准以及组织方式之间的差异可能产生摩擦，而这些摩擦必须通过持续努力加以解决。

当前国防投资的规模意味着，许多新系统正在盟国之间同时开发或规划之中。这些系统既包括传统平台，也包括各种无人系统、数据架构、通信网络以及决策支持工具。

在这一时期作出的决策将决定未来数十年盟军部队的结构。这包括有关系统架构、数据标准以及作战概念的决策。如果在这一阶段没有考虑互操作性，那么未来实现互操作性可能会更加困难。更糟糕的是，美国部队与盟友部队之间的脱节可能只有在高强度作战行动的激烈战场上才会暴露出来，从而导致潜在的灾难性损失。

从历史上看，互操作性往往是在系统部署完成之后才被解决的问题。这种做法需要额外投入，以整合那些原本并非为相互协同而设计的系统。虽然这种方式在许多情况下取得了成功，但它同样可能引入效率低下和延误的问题。

当前的投资环境提供了一个采取不同方法的机会。通过将互操作性纳入设计过程，盟友可以减少后续整合工作的需求，并创造出天然更加兼容的系统。

协调能力、地理环境与资源

互操作性的要求在不同地区并不一致，而地理环境和作战重点的差异将决定盟友如何发展和运用能力。在欧洲，地面部队和领土防御仍然是核心，因此互操作性挑战通常与地面系统、后勤网络、指挥体系以及必须跨越国家边界运作的远程火力整合有关。而在印太地区，由于行动更加分散且以海上作战为主，重点则转向情报、监视与侦察、海上态势感知，以及在广阔距离上维持和协调行动的能力。虽然许多能力在两个战区都具有相关性，但不同的作战环境决定了互操作性需求最为迫切的领域。

这些地区差异并不会降低互操作性的重要性。恰恰相反，盟友正在建设不同类型的部队这一事实，增加了这些部队作为一个协调一致系统进行运作的必要性。互操作性并不意味着统一化。它意味着确保不同能力能够以协调且有效的方式共同发挥作用。

随着盟友增加国防支出，他们正在作出将影响未来数十年部队建设的决策。这些决策通常受到国家优先事项、工业利益以及国内约束条件的驱动。虽然这些因素是可以理解的，但如果它们没有与更广泛的联军框架保持一致，就可能导致碎片化。

互操作性与资源如何分配以及项目如何构建密切相关。预算决定哪些系统会被开发、哪些技术会被优先考虑，以及能力部署的速度。如果互操作性没有被嵌入这些决策之中，那么未来实现互操作性将变得更加困难。

随着新技术塑造未来部队，这一挑战将变得更加重要。对数据系统、人工智能（AI）以及自主平台的投资，将越来越成为现代军事能力的核心。这些系统依赖于特定的架构和标准，而这些架构和标准未必能够在各国之间保持一致。如果缺乏协调，这些差异就有可能在互操作性最关键的环节形成整合障碍。此外，随着人工智能等更新、更先进技术的整合不断增加，多域作战的速度和复杂性也很可能显著提升。展望未来，这将使美国与盟友部队之间更深层次互操作性的价值进一步提高。

因此，要在不同地区之间协调能力建设，仅仅拥有共同战略是不够的。还必须在资源如何分配、项目如何设计以及系统如何开发方面进行协调。这包括在可能情况下建立共同标准，识别合作开发领域，并确保盟友之间能力建设时间表的兼容性。

下一步行动

如果这一时刻的特征在于盟友投资规模空前，那么核心挑战就在于确保这些投资最终形成一支能够作为协调一致系统运作的部队。这一结果不会自动实现。它需要作出决策，使互操作性从一个被宣示的优先事项转变为塑造能力建设方式的基本条件。

首先，应当将互操作性视为新能力发展的硬性要求。在当前实践中，互操作性通常被纳入设计考量，但它很少成为决定一个项目是否继续推进的因素。一个更加严格的方法应当要求各系统在达到关键采购里程碑之前，证明其能够在联军环境中运行。这将使互操作性从一种在演习中被验证的特性，转变为直接影响项目批准与持续推进的重要标准。

其次，美国及其盟友应当为未来系统建立一套有限且共同遵守的架构性不可妥协标准。实现互操作性的努力往往试图兼顾各种国家方案，而这可能导致复杂且脆弱的整合体系。一个更加有效的模式应当是在数据、通信和决策支持等领域确定少量核心标准，并要求所有新系统必须满足这些标准。这将为互操作性提供一个稳定基础，同时在能力建设的其他方面保留灵活性。

第三，投资决策应当明确考虑“互操作性债务”。当系统开发时不考虑联军整合需求，其代价并没有被避免，而只是被推迟了。这种代价最终会以整合难题、作战应急替代方案以及效率下降的形式重新出现。将互操作性债务评估纳入预算和采购决策之中，将使这些权衡更加透明，并鼓励在开发阶段更早实现协调一致。

在窗口期仍然开放时采取行动

当前国防支出增加的时期代表着一个重要的、甚至可能具有历史意义的机会，以塑造盟军军事能力的未来。投资规模之大以及发展速度之快，共同创造了一个关键窗口期，在这一时期，重要决策正在被作出。

在这一时期，互操作性应当成为核心考量因素。通过将其纳入新系统的设计与开发过程，盟友能够建立一支更加一体化、更具战斗力的部队。

这不仅仅是提高效率的问题。它关系到联军行动是否能够实现其预定目标。随着安全环境持续演变，盟友之间有效协同作战的能力将继续是决定军事结果的关键因素。

在这一阶段加强互操作性的机会，短期内可能不会再次出现。抓住这一机会需要有意识的努力和协调，但它有可能在未来多年显著提升盟军部队的整体作战效能。