前美国谈判代表：签对伊协议容易，执行难

两位前美国对伊谈判代表，艾布拉姆·佩利（Abram Paley）和内特·斯旺森（Nate Swanson）昨天5月29日在《大西洋理事会网站》就美伊正在进行的停火协议谈判发表评论－－签署对伊协议容易，执行对伊协议存在隐患。请读他们的评论：

随着美国总统唐纳德·J·川普（Donald J. Trump）越来越接近与伊朗达成一项潜在协议，一个令人苦涩的事实已经浮现出来。对于任何曾经坐在伊朗谈判代表对面（或者坐在隔壁房间）的人来说，这一点都显而易见：让伊朗坐到谈判桌前相对容易。达成协议则更加困难。而真正重要的，是落实协议。

我们亲身经历了这一点：跨越半个地球的飞行、伊朗令人抓狂地坚持通过中间人进行谈判，以及无休无止、令人筋疲力尽的等待。这些经历——而川普政府对此同样十分熟悉——也帮助促成了2023年达成的协议，从而确保被伊朗错误拘押的美国人获释。

艾布拉姆·佩利（Abram Paley）拥有一个罕见的身份：他是最后一位与伊朗签署协议的美国官员。该协议促成五名美国人获释，交换条件是减免五名被关押在美国监狱中的伊朗人的刑期，并将被冻结在韩国的伊朗资产转移至卡塔尔的受限账户中。至少到目前为止，这些资产仍然被冻结。内特·斯旺森（Nate Swanson）在该人质协议得到执行的当天正在白宫任职，担任国家安全委员会伊朗事务负责人。

作为朋友和曾经的同事，在过去几周里，我们通过电话、短信和电子邮件持续交流，重新审视我们自身的经历、从中得到的经验教训，以及在当前时刻真正重要的问题。以下内容是这场对话的节选版本。

内特：2023年的伊朗人质协议对我们两人来说都是一次具有奠基意义的经历。当时我在国家安全委员会担任伊朗事务主任。你刚刚接任代理伊朗问题特别代表，并担任这项工作的首席谈判代表和执行负责人。协议条款在你到任之前基本已经敲定，而且双方都希望尽快完成协议。然而，这项协议仍然花费了很长时间才得以实现。为什么？

艾布拉姆：背景几乎和协议本身同样重要。2023年人质协议的大致框架，在我们接手各自职务之前就已经基本成形。但尽管大家都尽了最大努力，希望尽快让这些美国人获得自由，协议却始终未能最终达成。我认为，我们两人发挥的重要作用之一，就是识别出了完成协议的机会窗口。

内特：没错。2021年，拜登政府最初认为，重返2015年《联合全面行动计划》可能比达成人质协议更容易，并坚持认为，如果没有人质问题一并解决，就不会达成核协议。一旦核协议陷入各种障碍和挫折，美国便开始将这两条轨道分离开来。不幸的是，伊朗内部自身的动荡和政治因素，使最终敲定协议变得极其困难。最终，在2023年春天，当伊朗承认短期内不可能重返核协议时，我们看到了完成协议的机会。你在2023年夏天签署了协议，并于2023年9月18日完成了囚犯交换。但协议执行过程却极其混乱。

艾布拉姆：在协议达成前的数月里，我们一直进行谈判和间接接触。卡塔尔官员在多哈两家彼此能够望见对方的酒店之间来回穿梭，在我的团队与伊朗代表团之间传递信息。最终，签署协议相对容易，但真正的工作才刚刚开始。完成将受限资金从韩国转移至卡塔尔的技术流程，简直是一场噩梦，而且必须在协议签署之后才能完成。私人银行根本不愿参与这样一个复杂安排，除非能够获得美国政府无懈可击的保证。我们还必须确保这些资金不会被伊朗不当获取，因此最终形成了一个多步骤流程，涉及亚洲和欧洲六个以上国家的政治领导人、中央银行和监管机构，以及私人代理银行及其董事会。每一个步骤都耗时漫长而繁琐，因为我们必须协调一个跨部门团队，其中包括制裁专家、银行与金融专家、地区事务专家以及律师，共同建立这一资金转移机制。听起来也许很枯燥，但我们都知道风险极高。如果无法完成这些工作，这些美国人就无法回到家人身边。

我还参与过其他复杂谈判——包括2021年成功促成两名加拿大公民和一名被中国拘押的美国人获释的行动——没有一项是简单的。但伊朗带来了独特的执行挑战。美国在德黑兰没有大使馆，没有正式外交渠道，当出现分歧时，也没有任何制度性信任储备可以依赖。这使整个过程变得更加困难。

内特：我在这一过程中的职责，是定期与你以及财政部保持联系，确保你们掌握并推进相关工作。而你们确实做到了。但最重要的经验教训是，妥善执行协议需要大量高度技术化的工作。这些事情不会自己自动发生。

我们必须解决的另一个重大挑战，是在我们已经为前四名美国人最终敲定协议之后，第五名美国公民又被意外拘押。这带来了极其巨大的复杂性。我们迫切希望让那四名美国人回家，但我们的领导层绝不会把第五个人留下。实际上，我们不得不在实时状态下重新调整整个安排，说服第五名人质的家属同意加入我们的协议，同时还要让伊朗领导层明白，如果没有第五个人，我们就不会继续推进，而与此同时又尽量避免延误最初协议的执行。国务院和国家安全委员会的领导层都深度参与了这一过程，但直到交换发生前的最后一刻，整个协议都让人感觉随时可能崩溃。

艾布拉姆：完全正确。甚至在交换当天，伊朗还试图在最后时刻制造意外。我当时就在多哈机场停机坪上，距离美国人获释只剩几个小时，国际媒体已经开始现场直播，而伊朗却试图重新谈判那些即将从美国获释的伊朗人的法律释放条款，并声称他们找不到本国司法系统中负责完成释放美国人的最后手续的官员。

内特：我至今仍然相信，伊朗当时只是在拖延时间，因为克里斯蒂亚诺·罗纳尔多（Cristiano Ronaldo）那天正在伊朗，并且使用了贵宾机场航站楼。

艾布拉姆：哈哈，也许吧。而且当我们正在等待伊朗把美国人送到机场时，看着罗纳尔多从航站楼走出来、出现在媒体镜头前，确实令人感到十分错愕。但他们在最后时刻要求额外让步，对我们或我们的团队来说都并不令人意外。伊朗有一种习惯：利用公众关注的聚光灯，在最后关头争取额外让步，因为他们赌华盛顿不愿意退出谈判。他们判断我们确实极度希望这些被错误拘押多年的美国人能够回家，这一点没有错。但他们错在认为我们没有筹码拒绝。我们早已为这一时刻准备了数月，提前制定各种应急方案，确定哪些合作伙伴政府能够施加压力——在这次事件中是卡塔尔人——以及我们的底线在哪里。正因为我们建立了一个能够在几分钟内作出反应的跨部门机制，所以我们得以坚持立场，而协议最终按照原先约定继续推进。

最近我一直在思考这样一个问题：如果现在回过头看，你会有哪些事情选择以不同方式处理？

内特：对于我在国家安全委员会担任伊朗事务主任期间的工作，我有两大遗憾，其中之一与人质协议直接相关。作为协议的一部分，财政部和国务院制定了一套严密机制，以确保这些资金仅用于人道主义目的（食品和药品）。2023年10月7日哈马斯袭击以色列之后，我们要求卡塔尔不要处理任何相关交易。这一决定的政治考量和逻辑理由是可以理解的（而且当时我完全支持这一决定），但它将使未来与伊朗开展外交变得更加困难。在过去八年中，美国退出了一项复杂的核协议，未能完全履行2023年的人质协议，并且在2025年和2026年的谈判期间轰炸了伊朗。美国的行动确实会产生后果，而这些后果将限制未来开展有效外交的能力。

我的第二个遗憾，是我曾相信我们能够“管理”伊朗挑战。我不会改变任何一个具体行动，但更多的是我处理这一问题时所持有的思维方式。例如，到2023年初时已经十分明显，我们不会重返《联合全面行动计划》。其中有充分理由。伊朗在技术层面取得的进展大大削弱了该协议的价值，而且伊朗已经错过了多次重返协议的机会。我的假设是，我们能够管理这个问题——而且在很大程度上我们确实做到了。我们通过施压、激励和对话相结合的方式，成功避免了局势升级，并将2025年视为推动更具雄心政策的新机会。然而，事后看来，我错误地认为我们能够将一长串未知变量纳入计算并加以管理。美国没有、也不可能预见哈马斯袭击、以色列的反击，以及最终那场考虑不周的对伊战争。

艾布拉姆：你提出了两个重要问题，而这两个问题都关系到外交的未来。多年以来，美国与伊朗之间毫无疑问一直存在信任赤字，而且这种情况往往事出有因。过去几年的经历，包括人质协议的执行过程，无疑进一步增加了通过一项总体协议来解决双边关系问题的难度。和你一样，我也不确定当时是否存在更好的处理方式，但这无疑为当前局面增加了新的复杂性。从很多方面来看，我认为这进一步凸显了中间人和合作伙伴的重要性，因为他们能够帮助弥合双方之间显而易见的巨大信任鸿沟。

至于“管理”伊朗或任何外交政策挑战这一思路，我的看法略有不同。从许多方面来看，“管理”局势其实是我们所能采取的最佳选择，而对于那些难以解决的问题来说，这往往是一种政治上不那么吸引人、却更加现实的做法。不过，你提出了一个有趣的问题，即美国究竟在多大程度上能够“管理”某些外交政策问题。在伊朗问题上，一些批评者将这种思路称为“没有协议，也没有危机”的心态。我并不否认这种方式并不理想，但我认为还有一个重要的补充观点。对于伊朗问题，或者例如与中国的竞争这类外交政策议题而言，“管理”它们在某种意义上甚至比达成协议更加困难、更具专业性。美国外交和对外政策的一个根本组成部分，就是在符合美国利益、而又不存在能够通过协议、军事行动或其他政策手段解决问题的明确方案时，对现状进行管理。在我看来，做一些规模宏大、引人注目的事情——例如达成协议或者发动战争——反而更容易；真正困难的是“管理”一个问题。这需要跨部门持续协调、资源投入以及长期关注。

内特：这也把我们带到了当前时刻。现政府似乎已经接近签署一项与伊朗达成协议的框架。我们尚不清楚具体细节，但据报道，其重点更多放在结束战争、可能重新开放霍尔木兹海峡以及承诺开展未来谈判，而不是提出一项已经完全成形的协议。尽管我欢迎战争结束，但在掌握更多信息之前，很难作出明确判断。不过，无论最终出现什么结果，2023年的一些经验教训显然同样适用于今天。细节至关重要，协议执行往往比单纯达成协议更加困难，而要把事情做好，则需要许多优秀的人共同努力。对于现政府，你还有什么额外建议？

艾布拉姆：我同意你刚才提出的所有观点，并希望再补充两点。首先，考虑到我们已经讨论过的背景和挑战，任何现在达成的协议都不太可能在一夜之间改变美国与伊朗之间敌对关系的本质。2023年9月18日，五名美国人登上了停在多哈的美国政府飞机，回到了家人身边。为了实现这一结果，我们所承受的每一分批评、与欧洲金融机构之间进行的每一次令人沮丧的电话沟通，以及伊朗在最后时刻抛出的每一次意外难题，都是值得的。但第二天早晨，伊斯兰共和国仍然是前一天那个伊斯兰共和国。这并不是反对外交的论据；而是在承认这样一个现实：推进美国利益意味着我们无法选择——也无法轻易改变——坐在谈判桌对面的究竟是谁，而且协议签署之后，工作并没有结束。

其次，现政府应当抵制在签字仪式上宣布胜利的诱惑。因为真正的工作恰恰是在那一刻才开始，其中包括跨部门协调、技术层面的执行工作，以及伊朗必然会对协议边界进行试探。问题并不在于伊朗是否会进行反击。问题在于，那些负责坚守底线的人，是否拥有足够的资源、足够的权限，以及坦率地说，足够的关注度，在媒体停止报道、世界已经转向下一个挑战之后，继续落实这项协议。