海底电缆是新的权力动脉，也是本世纪隐秘的战场
昨天(2026年1月2日)，《外交事务》杂志发表署名评论, 提醒人们－－海底电缆是新的权力动脉，也是本世纪隐秘的战场：
1893年，在第一条跨大西洋电缆铺设几十年后，鲁德亚德·吉卜林发表了一首诗，赞颂“深海电缆”的奇迹。随着通信变得几乎瞬时完成，吉卜林预言了此前难以想象的互联互通，他写道：“让我们合而为一！”
一个多世纪后，电报线路已被光纤电缆取代，但它们所承载的统一愿景却几乎消失殆尽。海底已成为大国竞争、破坏和监视的战场。光纤数据电缆承载着99%的跨洋数字流量，包括金融流动以及政府、外交和军事通信。但随着风险的增加和信任的侵蚀，全球电缆网络正在分裂成以美国为主导、以中国为主导和不结盟的阵营，其线路和登陆点越来越反映地缘政治联盟，而不是商业逻辑。
关键海底基础设施的脆弱性在欧洲尤为突出。2022年9月波罗的海“北溪”天然气管道爆炸事件引起了全球对这些风险的关注。随后在波罗的海发生的事件，包括调查人员追踪到与一艘中国船只有关的破坏事件，表明一个地区的行为者如何能够危及另一个地区的基础设施。大西洋和波罗的海航线沿线船只和潜艇活动的增加也加剧了人们对海底监视的担忧，因为对手正在绘制和监视关键电缆线路。
亚洲也面临类似的风险，尽管它们受到的关注较少。台湾每年报告七到八起电缆断裂事件，其中大多数与中国大陆有关——这是北京针对该岛更广泛的胁迫行动的一部分。今年3月，北京推出了一种深海电缆切割器，据报道该切割器与无人潜水器兼容，能够切断深度超过13000英尺的电缆——是海底通信系统运行深度的两倍。但即使事件变得更加频繁，干扰能力也在增强，各国也很难将电缆断裂归咎于特定的行为者，并追究最终责任人的责任。
这些危险因一个被忽视的官僚挑战而加剧：利用法律和监管压力来阻止、拖延或使电缆勘测、安装和维修复杂化。在南海，此类策略帮助中国扩大了对海底的实际控制。一些公司选择绕开争议地区铺设电缆，而不是挑战中国的领土主张。
尽管海底电缆日益重要，但管理海底电缆的法律和制度却未能跟上时代步伐。1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的相关条款是在更早的时代起草的，其基础是1884年签署的《保护海底电报电缆公约》，该公约由吉卜林时代的君主们签署。保障世界海底通信动脉的安全需要一个全面的全球架构，将国家和区域努力与国际努力相结合，并使法律和制度体系现代化。
美国在引领这项工作方面拥有独特的优势。尽管美国通过开展航行自由行动挑战中国主导南海水域的企图，但美国在很大程度上放弃了对海底的控制。如果这种忽视继续下去，华盛顿不仅可能失去对水下通信和能源生命线的控制，还会失去水上力量平衡的控制权。
《联合国海洋法公约》面临挑战
《联合国海洋法公约》保障某些基本自由。沿海国在其12海里领海内享有主权。但在此范围之外，所有国家都有权铺设、维护和修理电缆，包括在专属经济区和大陆架——即一个国家陆地领土的水下延伸部分。该公约明确保护在大陆架上铺设和维护电缆的权利，并规定沿海国“不得阻碍”这些活动，但须遵守资源开发和污染控制方面的“合理措施”。尽管美国不是《联合国海洋法公约》的缔约国，但它认为该公约关于海底电缆的条款反映了习惯国际法，这些条款与范围较窄的1884年公约一起，构成了电缆相关规则的权威法典，而1884年公约仍然是非缔约国的正式条约文书。
然而，各国对《联合国海洋法公约》的国内实施并不总是符合公约的要求。例如，尽管中国于1996年批准了《联合国海洋法公约》，但其1989年颁布的《海底电缆和管道铺设管理规定》却与公约直接冲突，该规定要求外国公司在穿越中国大陆架铺设电缆以及进行维护或修理时必须获得许可。
管理海底电缆的法律框架也存在结构性缺陷。鉴于《联合国海洋法公约》的管辖权限制、船旗国执法不力以及难以确定肇事者，各国往往难以追究故意破坏海底电缆者的责任。如果事件发生在沿海国领海之外，则只有嫌疑船只的注册国（即船旗国）才有管辖权调查和起诉任何涉嫌破坏电缆的肇事者。但许多商船注册在缺乏意愿或能力采取行动的国家。今年10月，芬兰一家法院以管辖权为由驳回了对“Eagle S”号油轮船员的破坏指控，该油轮是一艘与俄罗斯有关的油轮，涉嫌切断了五条重要的波罗的海海底电缆，而该事件发生在芬兰领海之外，这凸显了上述问题的严重性。该船的船旗国库克群岛尚未启动任何诉讼程序。
即使存在起诉的意愿和能力，成功起诉仍然难以实现。确定责任——将损害与特定船只或船员联系起来——通常很困难，而追究支持国的责任则更加困难，因为它需要证明该行为是在该国的指示下进行的，或者该国控制着该船只或船员。
台湾的经验凸显了确定责任通常有多么困难。尽管为了应对频繁发生的电缆损坏事件而加强了监控，但台湾直到今年夏天才首次成功起诉，一名悬挂多哥国旗的船只的中国船长因被判故意破坏台湾海岸五海里外的海底通信电缆而被判处三年监禁。
专家们对于电缆破坏是否可以作为海盗行为、恐怖主义行为，甚至作为使用武力或武装袭击来起诉也存在分歧，这些都可以为法律行动提供其他依据。与此同时，无人平台又增加了另一层复杂性。例如，目前尚不清楚它们是否构成“船舶”，从而引发船旗国义务，而且没有船员的存在进一步使本已棘手的责任认定问题更加复杂。
《联合国海洋法公约》也存在一些国家可以轻易利用的漏洞。例如，沿海国对其专属经济区海洋环境保护的管辖权使其能够要求进行环境影响评估，这可能会无限期地推迟电缆工程。在大陆架上，其采取“合理措施”保护资源的权利可以阻止、延迟或限制电缆的铺设、维护和修理。由于单条海底电缆通常会跨越多个海域和司法管辖区，因此存在多种可能导致阻碍的情况。
这种看似寻常的官僚障碍却有着深远的影响。中国的反对和许可审批障碍导致东南亚-日本2号海底电缆项目推迟了一年多才于7月投入使用；此类挑战也阻碍了其他项目的进展。该地区近期关于海底电力互联项目的讨论表明，各国政府宁愿完全避开南海，也不愿寻求中国的许可。与美国相关的Apricot和Echo系统最初设计为穿越南海，但后来进行了重新设计以避开南海，这增加了线路长度和成本，原因是对许可审批延误以及在中国声称拥有主权的海域运营所带来的安全风险感到担忧。
与此同时，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）下的补救措施往往不切实际。私营电缆所有者必须依靠其政府采取行动。但《联合国海洋法公约》下的国家间争端解决机制进程缓慢，在适用例外条款的情况下存在局限性，且充满政治风险。迄今为止，没有任何国家仅因海底电缆干扰问题而根据《联合国海洋法公约》提起诉讼。
制度上的缺陷加剧了这些问题。国际电缆保护委员会是一个代表全球海底电缆所有者和运营商的行业协会，其工作重点是为电缆的安装、保护和维护提供技术建议。联合国国际电信联盟是负责制定技术标准的数字技术专门机构，于2024年11月设立了一个为期两年的海底电缆韧性咨询机构。这两个机构都没有权力调查破坏行为、追究责任、实施制裁或调解国家间或公司与国家之间的争端。弥补法律和制度上的空白并非无关紧要的法律细节或官僚程序；对于美国及其合作伙伴而言，这是一项战略要务。
零散的保护措施
人们对关键海底基础设施面临的脆弱性日益关注，但各国和各地区的应对措施在目标和范围上存在很大差异。2025年，美国联邦通信委员会通过了严格的规定，以确保海底电缆登陆点的安全，并限制外国对手访问这些地点。美国国会也提出了一些法案，包括《海底电缆控制法案》，旨在防止外国对手获取建造、维护或运营海底电缆项目所需的物品；以及《台湾海底电缆韧性倡议法案》，该法案指示美国政府与台湾及其合作伙伴合作，加强监测、快速响应和协调，以增强台湾海底通信电缆的安全性。通过“四方安全对话”的“电缆连接和韧性伙伴关系”，华盛顿也正在与盟友和合作伙伴合作，协调可信电缆系统的投资和安全标准。
欧洲的应对措施在区域层面最为先进。欧盟已通过一项行动计划，制定了预防、威慑、探测和应对针对海底电缆的行动以及修复任何损坏的措施。该计划推广使用科学监测和可靠电信（SMART）技术，该技术为数据电缆配备传感器，但由于担心传感器可能侵犯主权或被窃听，该技术的应用仍然有限。北约成立了一个协调小组和一个专门负责海底基础设施安全的海事中心，增加了在北海和波罗的海的空中和海上巡逻，并启动了诸如HEIST之类的计划，以检测电缆损坏并通过卫星重新路由数据。
在亚洲，关于海底电缆安全的区域合作仍然相对处于起步阶段，尽管正在发展。直到最近，东南亚国家联盟（东盟）倾向于从经济而非安全的角度看待关键海底基础设施。它发布了简化维修许可的指导方针，并成立了一个工作组来协调维修和维护工作。但这种做法在10月份开始发生变化，当时东盟国防部长通过了围绕保护关键水下基础设施的防务合作原则。
在全球层面，2024年联合国大会期间在纽约发表的关于海底通信和数据电缆安全和韧性的联合声明正在获得越来越多的支持。该声明最初由15个国家和欧盟签署，此后签署国数量已增至30多个，包括七国集团所有成员国和所有北欧-波罗的海国家。尽管这些原则不具约束力，但它们确立了一些规范，例如优先考虑“安全且可验证”的供应链，这有效地排除了高风险供应商；以及促进“路线多样化”，以降低通信和数据电缆受损时的风险。
尽管这些国家、区域和多边努力至关重要，但世界仍然缺乏国际层面的系统，用于持续的威胁监测和情报共享，也缺乏用于联合调查、责任认定和协调政治应对的通用协议。日益加剧的地缘政治分裂使得弥合这些差距变得更加困难，而忽视这些问题则会付出更高的代价。定期开展多国演习以测试危机应对程序将增强威慑力，同时，建立加快许可和维修的机制，以及完善国际法律和制度框架，也将起到同样的作用。
新的海底秩序
一个将国际法、机构和行动联系起来，使它们相互强化的全面全球架构，将巩固基于规则的海底秩序。美国将从这样的架构中获益最多：其经济和安全依赖于广泛的数据网络，其盟友严重依赖数据和电力电缆，而其对手则利用法律漏洞。尽管一些战略家私下主张保留法律上的模糊性，以便美国能够以牙还牙，但这种做法会使以牙还牙式的报复行为常态化，并侵蚀支持美国利益的全球秩序。
构建这样的架构需要持续的领导力，以协调国家、区域、国际和私营部门的努力。鉴于其全球影响力、联盟网络和召集能力，美国在构建更加协调的海底安全架构方面具有得天独厚的优势，可以发挥关键作用。在国内，这意味着要为海底电缆的安全和韧性提供战略指导，并将海底电缆视为战略基础设施，而不仅仅是商业资产；协调国防、外交、商业和监管目标；并在各机构之间进行协调。在国际上，这意味着要与盟友、伙伴和行业合作，将国家措施、区域框架、国际倡议和私营部门的运营整合到一个更加一体化的系统中——即使美国仍然不是《联合国海洋法公约》的缔约国。华盛顿是否选择发挥领导作用最终取决于政治意愿。
在操作层面，这种架构需要在关键海底电缆走廊（包括南海和吕宋海峡）的联合巡逻方面进行更密切的协调。它还需要在电缆维修程序方面达成更广泛的共识，特别是在紧急电缆维修的快速许可、维修船只的准入以及事件发生期间各机构之间的协调方面。
由于大多数国际海底电缆由私营企业拥有和运营，通常是通过包括电信公司和云服务提供商在内的财团运营，因此公私伙伴关系至关重要。虽然目前还没有专门针对海底电缆的常设安全公私伙伴关系，但各国政府可以借鉴加强陆地电信韧性和网络事件报告的模式，建立共享的威胁信息、事件报告和应急响应系统。目前，异常情况通常由运营商内部检测，并以临时和自愿的方式报告，对于何种情况构成可疑活动、何时应通知当局以及如何跨境共享信息，没有统一的标准。制定更明确的可疑活动和网络异常信息共享规则，将有助于更早地发现影响海底电缆系统的干扰或监视活动。
公私伙伴关系还应通过明确规定运营海底电缆系统的私营公司或财团的义务，更清晰地界定运营商的责任。这些责任应包括使电缆路由和登陆点多样化，以减少单点故障并限制中断的影响；以及为电缆登陆站建立基本安全标准，以解决这些关键但相对容易受到攻击的节点的漏洞。尽管海底光缆登陆站日益被视为关键基础设施，但其选址和运营通常被视为商业事务进行监管，安全责任分散在多个机构，实际执行的基本物理和网络安全标准也差异很大。制定统一的基本标准将有助于减少这些接入点遭受干扰和监视的风险。
网络效应
构建全面的全球架构也取决于加强区域和跨区域联系。更先进的区域框架可以作为先行者，随后在全球范围内推广或与其他区域框架连接。一个更强大的东盟海底光缆治理和韧性框架将为自由开放的印太地区提供政治保障，并提供集体影响力，以应对过度的管辖权主张。
东盟可以借鉴欧盟的监管体系，制定自己的海底光缆治理和韧性规则。这可以包括更透明的许可程序和更明确的费用、义务和跨辖区成本分摊指导，从而缩小国家层面的监管自由裁量权，减少任意拖延和阻碍，提高运营商的可预测性，使项目更具商业可行性，并增强抵御外部监管压力的集体韧性。东盟与欧盟签署海底光缆治理和韧性章程有助于化解纯粹的东盟区域倡议可能面临的民族主义阻力，而欧盟的技术援助和资金可以激励各方参与并支持实施。东盟还可以借鉴安全合作模式，建立一个中心——或扩大新加坡信息融合中心的职能——以共享威胁评估、协调海军和海岸警卫队，并制定共同协议来保护关键的水下基础设施。
深海规则
然而，如果不解决国际法律体系的缺陷，运营协调以及区域内和区域间的合作最终将受到限制。因此，各国应努力阐明《联合国海洋法公约》（UNCLOS）下沿海国和船旗国的权利和责任，并制定国内法律法规以履行公约规定的义务，从而加强合规性和问责制。这些努力应包括但不限于：加大对故意破坏海底电缆行为的惩罚力度；明确《联合国海洋法公约》中的“船舶”包括无人平台，从而使船旗国的义务延伸至这些平台及其远程操作员；并要求无人潜航器在船旗国注册并携带唯一标识符，以便进行追踪和确定管辖权。
各国可以通过联合国大会决议或由志同道合的国家联盟在联合国框架之外召开的特设会议来解决法律上的模糊之处和空白。鉴于目前的地缘政治环境，前者不太可能实现。这样的论坛将使参与国能够明确责任并制定共同标准；它还将使美国尽管尚未批准《联合国海洋法公约》，也能发挥主导作用。会议应寻求广泛参与，包括来自非洲、印度洋国家和东南亚等代表性不足但日益成为全球海底电缆重要枢纽的地区。运营商和保险公司也可以受邀参与。会议的目标是制定一份阐明海底电缆负责任行为的准则，并将其纳入联合国审议进程。
最后，为了支持这些努力，志同道合的国家应建立一个负责海底基础设施安全的政府间组织。其核心任务包括对电缆损坏进行公正的技术调查，这有助于揭示任何责任方；并通过“可信电缆”认证计划制定和审核标准，为成员国拒绝不符合标准的系统进入市场提供共同依据。该组织还可以通过国家间和公司与国家之间的机制调解监管争议，从而促进及时、双方都能接受的协议的达成。
借鉴出口管制制度和技术标准机构的经验，该组织的成员应预见到美国的对手，例如中国和俄罗斯，可能会通过建立平行系统、质疑该组织的合法性或向第三国施压使其不参与等方式做出回应。他们也可能试图加入该组织，以稀释标准、从内部阻碍决策并拖延调查，这凸显了有条件成员资格、透明度要求和制度保障的重要性。创始成员最终可以向更广泛的参与者开放该组织，但前提是这些参与必须能够加强而不是削弱其目标。
“在地球的脊梁上”
在这些诸多方面取得进展将减少破坏、监视和监管阻碍的可能性。加强行动协调、调查、责任认定和惩罚措施将使破坏和灰色地带活动更难实施和逃避，从而增强威慑力。信息交换系统、情报共享网络和可信赖的海底电缆认证制度将降低监视风险。明确沿海国家的权利范围并增强集体影响力可以最大限度地减少监管障碍和规避争议区域的倾向。一套有意义的行为准则将阐明负责任国家应有的行为。
更强有力的法律和制度框架并非万能药——各国仍然可能违反国际法，正如中国和其他国家所做的那样。但这些法律和制度措施的目标是改变成本效益分析，提高敌对或不合规行为的政治、经济和声誉成本。一个连接国家、区域和国际努力并使法律和制度现代化改造的全球架构对于保护这些生命线和确保海底通道至关重要。如果没有这个架构，所有国家赖以生存的海底秩序将会削弱。对于美国来说，利害关系尤其重大。正如吉卜林所说，本世纪一场决定性的较量将在“地球的脊梁上”展开并决出胜负。