美国需要经济勇士

纳文·吉里尚卡尔（Navin Girishankar）是战略与国际研究中心经济安全与技术部主任。2025年12月30日， 他在《外交事务》杂志发文认为，新的治国方略需要新型战略家。他呐喊，美国需要经济勇士：

在过去十年的大部分时间里，美国和中国一直处于冷战状态，双方在经济和技术优势方面的竞争与在军事优势方面的竞争一样激烈。在华盛顿，两党都支持对中国倾销补贴商品、收购军民两用技术、猖獗的知识产权盗窃以及胁迫性做法做出回应。因此，过去三届美国政府都实施了一系列经济安全政策，以保护美国市场、供应链和资产，并重建美国工业基础，从而在与北京的竞争中占据上风。

例如，第一届川普政府对中国征收关税，以重新平衡贸易，并阻止与技术转让、互联网协议和创新相关的歧视性政策。拜登政府随后大幅扩大了出口管制——这些工具最初旨在防止武器扩散——以限制中国获得对人工智能竞赛至关重要的先进半导体。2025年重返白宫后，唐纳德·川普总统更加积极地使用关税来重塑与中国的经济关系。与此同时，这三届政府都推行了产业政策，采取了不同的方式对市场进行国家干预，以提高供应链韧性：乔·拜登总统使用补贴和税收减免来鼓励芯片制造回流，而川普则入股了包括芯片制造和关键矿产在内的多个战略领域的公司。

然而，尽管经济政策发生了这些重大转变，华盛顿却难以实现其既定的经济安全目标。川普目前的关税策略从包括日本、韩国和台湾在内的盟友那里获得了投资承诺，但也造成了广泛的经济不确定性、中国对美国产业的报复以及许多贸易伙伴寻求对冲风险。他第一任期的关税也没有减少美国对华贸易逆差。拜登政府在《芯片与科学法案》下的激励措施确实扩大了几个州的国内芯片制造，出口管制似乎也暂时保持了美国在尖端芯片领域的优势。但这些措施也助长了中国发展国内先进芯片的动力，并促使北京将稀土矿物出口管制作为一种强制手段，用来对抗美国及其盟友。

华盛顿喜忧参半的记录不仅仅反映了个别政策的失误。它反映的是两个竞争对手之间的较量：一方难以着眼长远，而另一方却已精通此道。美国将现有工具应用于新的挑战，但往往没有充分预见到后果。它尚未展现出系统地整合各个政策领域、开展经济战争推演以及制定战略的能力，以形成一套全面有效的经济安全策略。

换句话说，美国采取的是零敲碎打的临时政策，并寄希望于最好的结果，而中国则将战略愿景与制度协调相结合，并投入大量资源来培养实施这种策略所需的人力资本。华盛顿需要提升其经济安全能力。为此，它需要培养一批新的经济勇士，精通国家权力、韧性和全球影响力的新工具。

如何构建人才储备

北京已经做好了准备。中国对美国的关税和出口管制措施采取了针锋相对的反制措施。它利用自身在稀土加工领域的主导地位，利用美国供应链的脆弱性，并投入巨额资源来主导包括造船业在内的战略领域。诸如“盐台风”（Salt Typhoon）和“伏特台风”（Volt Typhoon）等网络攻击行动都带有中国的痕迹。“盐台风”绘制了西方电信网络的地图，“伏特台风”则在美国关键基础设施中预先植入了恶意软件。北京在产业补贴和新兴领域的基础研究方面的支出也超过了美国及其盟友，并且在基础设施融资和技术转让方面，将市场准入保障作为一项有吸引力的条件提供给全球南方国家——而此时美国却开始撤退。

华盛顿的许多人常常忽略的一点是，中国的竞争优势不仅源于党的指令，也源于其训练有素的人员的聪明才智。中国的2023-2027年国家干部培训计划要求官员通过强制性培训项目，包括在线自学和线下“集体培训”，掌握全球经济、供应链韧性、军民两用技术和金融风险。在中央党校，干部们学习国际政治经济学、“一带一路”倡议以及中国评估国家实力的框架。顶尖大学也为人才输送提供支持：隶属于工业和信息化部的七所国防院校（即“国防七子”）为战略产业培养技术人才。清华大学和武汉大学提供与“一带一路”相关的研究、咨询和培训活动。中国劳动关系学院则培训外国工会领导人，使其了解中国的经济和劳动理论与实践，以增强“一带一路”伙伴之间的团结。

这种制度架构体现了目前在斯坦福大学胡佛历史实验室担任研究员的丹·王（Dan Wang）所称的中国“工程型国家”——一个将技术人才导向国家经济目标的体系，形成了一个旨在培养能够通过掌握市场、物流和技术“不战而胜”的官员的生态系统。中国决策者早已明白，赢得地缘经济的长期竞争需要培养一批在技术、经济和投资领域拥有广度和深度的顶尖人才。

自掘坟墓

对于复杂的市场经济而言，构建经济安全能力比北京的任务更具挑战性。当美国将技术和市场专业知识、可行的经济情报以及正确的政策结合起来时，他们就取得了成功。例如，2019年，川普政府成功地迫使荷兰政府阻止芯片设备制造商ASML向中国出售先进的芯片制造设备。但随着芯片竞赛的加速，同样工具的应用却产生了不同的结果。例如，拜登政府官员并没有完全预料到英伟达在2022年宣布实施半导体管制后能够（而且确实）找到了规避措施；几个月内，该公司就推出了符合出口规定的芯片，并继续向中国销售。对美国政府而言，建立和维持经济安全能力是一项挑战，部分原因是公务员制度的规定以及难以吸引具有相关技能的顶尖私营部门人才。为了实施《芯片与科学法案》中的制造业相关条款，拜登政府不得不绕过公务员薪酬规定，以便迅速为商务部招募技术人员和投资者。川普政府曾试图通过其所谓的“政府效率部”来改善联邦机构的某些运作效率低下问题，但最终由于混乱的启动方式而适得其反。

无论是量身定制的改革措施还是全面改革，都没有建立起一个协调一致的经济安全体系，也没有像H.R. McMaster和Andrew Grotto所指出的那样，建立一支具有独特身份认同的专业队伍。美国决策者也意识到了这一点。政府招聘广告中列出了构成经济安全队伍骨干的职位空缺：商务部各局的出口管制官员、技术人员和投资官员，财政部的制裁分析师和经济学家，以及国家科学基金会和能源部的科学家。但是，如果经济安全专业人员缺乏合适的技能组合、健全的制度框架和团队精神，那么沿袭旧有的招聘方式将无法应对当前的挑战。

华盛顿迫切需要在这些领域培养人才，但来自大学和私营部门的人才储备却十分薄弱。美国大学每年授予约6000个公共政策学士和硕士学位，超过25万个工程学学位，以及55万个商科学位，过去十年间，这些学位的授予数量每年增长约3%。美国明确将经济学、技术和国家安全相结合的学位项目寥寥无几。如果不采取干预措施，美国注定会重蹈覆辙：出口管制漏洞百出，制裁措施被规避，产业政策也无法达到预期效果。培养一支经济领域的“勇士”队伍应该成为政府、企业、大学、智库和慈善机构共同的国家优先事项。这项挑战并非史无前例；美国政府此前也曾动员专家来应对国家挑战。问题在于华盛顿是否会再次提供指导、动员支持并调动资源来实现这一目标。

山姆大叔需要你！

华盛顿无需效仿北京的做法。事实上，美国应该从其分散的知识生态系统所带来的优势中汲取力量：这种生态系统能够使其快速适应变化、鼓励辩论并淘汰不良想法。面对重大的国家挑战，美国政府和独立研究机构一次又一次地革新政策研究和培训方法。在大萧条时期，社会保障局为管理新型国家社会保险体系的行政人员设立了培训项目。二战后，兰德公司率先将系统分析应用于复杂的国防问题，国防部长罗伯特·麦克纳马拉将这些方法引入五角大楼。到1970年，大学开始开设研究生课程，用这些方法培训政策分析师。

大学也为应对政策挑战，尤其是在危机时刻，孕育了许多创新方法。古巴导弹危机后，政治学家格雷厄姆·艾利森发展了决策科学，如今这门学科已在政策学院中教授。同样，20世纪70年代的石油危机促进了能源经济学专业知识的发展；苏联解体后的转型时期催生了对市场改革专家的需求；2008年金融危机提升了系统性风险分析的重要性；而最近的新冠疫情则凸显了研究供应链韧性的必要性。中国的自上而下的体系可能看起来更有效率，但美国的分布式创新已被证明更具适应性——前提是领导者能够设定明确的优先事项并调动资源。在最佳状态下，美国生态系统受益于公共部门和私营部门之间的合作关系。政府资金、基金会支持和市场需求为大学提供了响应并重新设计课程的条件。联邦机构发出劳动力需求信号，国防高级研究计划局的合作项目培养科学家，国家卫生研究院的拨款则发展研究人才队伍。

诚然，已有早期迹象表明，这种情况正在经济安全领域发生。例如，约翰·霍普金斯大学的研究生院就设有经济安全专业。乔治城大学、哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学和耶鲁大学都开设了将技术、能源和治国方略相结合的课程。乔治·梅森大学提供国家安全方向的工商管理硕士学位，普渡大学提供公共服务创新证书，卡内基梅隆大学则提供工程和公共政策方面的高级学位。美国国防大学提供经济安全方面的培训，包括面向安全从业人员的政治经济学和现代经济战课程。在美国的盟友和伙伴中，韩国大学、延世大学、东京大学和巴黎政治学院也提供能源安全和经济治国方略方面的研究生课程。

但我们还有很多工作要做。商学院和工程学院教授的传统框架——成本效益分析、系统建模、情景规划、金融、微观经济学和国家安全——应该鼓励学生将这些框架应用于紧迫的实际问题；例如，关税如何影响战略供应链，或出口管制如何影响创新。慈善组织和企业也应该加大投入，以与他们有时投入到气候变化和公共卫生领域同样的紧迫感，资助经济安全奖学金。智库可以召集盟国研究人员，分享他们在经济安全主题方面的见解，包括现代产业政策、技术保护和国家安全投资。这些平台可以在无需建立新的多边结构的情况下，促进盟国之间的协调。

经济安全的重要性将长期存在。

政府也必须在这方面发挥领导作用。川普应该发布行政命令，建立一支专业的经济事务专家队伍。该命令应包括设立一个常设经济安全委员会，效仿国家安全委员会下属的副部长委员会，负责指导战略经济安全优先事项，并协调商务部、财政部、能源部、国防部以及情报部门的工作。经济安全委员会应与人事管理办公室合作，界定经济安全方面的能力要求，对联邦职位进行相应标记，并优先填补这些空缺，从而向劳动力市场发出政府需求的明确信号。该行政命令还应指示各部门与大学合作开发课程，为教职员工提供在政府部门休假的机会，并与业界建立轮岗项目。

当然，如果没有立法支持（以及专项资金），行政措施是行不通的。国会应设立一个经济安全智库基金会，效仿2022年《芯片与科学法案》授权设立的能源部能源安全与创新基金会（FESI），以更有效地利用私人资源。国会还应指示国家科学基金会和能源部将经济安全列为研究重点，并提供拨款，激励大学开展相关研究。每年约1000名新研究生组成的储备人才队伍将能够满足政府和私营部门对经济安全人才的需求。每年约1.8亿美元的成本可以通过国会拨款和私人配套资金来支持，从而促进经济安全领域的发展，包括资助研究生奖学金、设立捐赠教席、提供带薪实习机会以及在供应链韧性、投资审查、制裁、产业政策和经济情报等领域开展应用研究。

诚然，在一个似乎对扩大政府规模或资助研究持敌对态度的政府中，建设政府能力会面临政治阻力。但川普政府已经表现出对雄心勃勃的经济安全举措的兴趣，通常是通过利用私营部门资源来实现公共目标。例如，政府最近宣布的“创世纪计划”旨在十年内将美国的科学生产力提高一倍，通过动员能源部17个国家实验室的科学家和联邦科学数据，并与工业界和大学合作伙伴合作，应对包括人工智能和量子计算在内的重大科学挑战。本届政府缩减了联邦政府雇员规模，并解散了几个联邦技术部门，但同时也提出了组建一支由1000名年轻技术人员组成的“美国技术部队”的计划。这些技术人员将通过与25家科技公司合作，在政府部门服务两年。在某些领域，政府甚至增加了资金投入。例如，国防部的战略资本办公室已从拜登政府时期的9.84亿美元试点项目发展成为一个拥有2000亿美元贷款能力的强大机构。

经济安全的重要性将长期存在。美国必须做好准备，赢得这场价值数万亿美元的经济竞争。中国已经组建了相应的干部队伍和体系来实施其经济战战略；而美国尚未做好准备。正如冷战是由那些精通威慑战略的战略家赢得的一样，今天的经济竞争也将由那些能够利用相互依存关系来增强国家实力和韧性的专业人士赢得。现在是时候培养他们，让他们像他们的前辈运用军事力量一样熟练地运用经济力量了。