下一次台湾危机与美国应做的准备
外交关系委员会的两位研究员，约翰·W·维西将军冲突预防高级研究员兼预防行动中心主任保罗·B·斯塔雷斯(Paul B. Stares)和亚洲研究研究员大卫·萨克斯(David Sacks)于2025年12月13日在《外交关系委员会》杂志 发表了12月份的月报告－－下一次台湾危机的特点与美国应做的准备：
关于美国和中国之间围绕台湾可能发生的冲突将如何发展的假设亟需重新审视。这场战争远非孤立事件，很可能卷入更多国家，扩大地理范围，并垂直升级。
摘要
目前关于台湾冲突的思考基于过时的假设。未来的冲突远非可控且易于界定，几乎肯定会牵涉多个地区参与者，蔓延到其他战区，甚至可能由外部事件引发。为了适应这一新现实，美国政策制定者应加快联合军事规划，与盟友建立危机前磋商机制，进行考虑盟国首都政治动态的模拟演习，并评估其他地区的危机如何可能扩大到波及台湾。
引言
台湾是当今世界最危险的冲突爆发点。没有其他可能的大国战争爆发点像台湾这样同时具备如此多的风险因素。近年来，由于中国对该岛的强制行动不断加剧、军事武库不断扩大，以及或许最重要的是，对两岸关系发展轨迹越来越不耐烦，中国和台湾军队之间可能引发美国和其他国家卷入的冲突的可能性急剧上升。中国领导人习近平在其任期之初就表示，台湾问题不能继续留给后代，并将台湾与大陆的统一视为“中华民族伟大复兴”的先决条件，他表示这一目标必须在2049年之前实现。习近平还指示中国军队在2027年之前发展武力夺取台湾的能力。这并非意味着习近平已经决定在某个时候使用武力强制统一。事实上，与他的前任一样，他仍然倾向于“和平统一”。与此同时，意图可能一夜之间改变，而中国快速的军事现代化正在为习近平提供更多强制选择。
两岸政治动态也使得和平解决核心分歧的可能性降低，进而增加了全面战争的风险。台湾民主的巩固，加上中国日益加剧的威权主义，降低了统一在台湾的吸引力。中国对香港民主的镇压加剧了台湾的担忧，即北京对台北做出的任何关于统一后治理的保证都不可信。很大程度上由于这些事态发展，台湾的身份认同日益巩固，而支持统一的呼声则有所下降。
台湾日益走向独立，而中国挑战这种趋势的能力也在增强，这一切都发生在一个日益动荡的世界秩序背景下。长期以来对使用武力和国际边界神圣性的规范约束如今经常遭到蔑视。俄罗斯在十多年里两次入侵乌克兰，以武力夺取领土，并试图单方面重新划定边界。美国总统唐纳德·川普曾谈到吞并格陵兰岛、加拿大和巴拿马运河，尽管目前尚不清楚他实现这些目标的决心有多大。世界各地的威权领导人变得更加胆大妄为，他们在破坏战后秩序的目标上更加一致，并相互支持彼此的行动。最后，加沙、南亚、苏丹和乌克兰等地持续不断的冲突或脆弱的停火协议意味着大国没有足够的精力来化解台湾危机。简而言之，引发更大规模中美冲突的台海冲突风险比艾森豪威尔政府时期以来的任何时候都要高。当时，中国领导人毛泽东对美国对台湾的承诺进行试探，促使美国制定了用核武器打击中国的计划。
对于政策制定者来说，或许没有比管控这种危险冲突的风险更重要的任务了——既要防止冲突发生，如果冲突不可避免，也要控制局势并缓和敌对行动。与中国的战争将使两个拥有核武器的大国和世界两大经济体相互对抗。它还可能迅速升级为一场不仅关乎台湾命运，而且关乎亚洲未来，甚至可能关乎整个国际体系领导权的战争。此外，据估计，围绕台湾的战争将引发严重的全球经济衰退，导致全球产出减少高达10万亿美元，即10%。
然而，维护台湾海峡和平的挑战日益严峻，而且其复杂程度远超人们的认知。尽管人们高度关注战争风险，但目前的分析和对策仍然受到关于冲突如何演变的过时假设的影响。美国及其盟友的决策者需要为应对比以往任何时候都更加严峻的挑战做好准备。
重新思考台湾危机和冲突
有多种理由需要重新思考台湾危机可能如何发生以及如何升级。首先，对台海冲突风险的评估通常基于以下可能性：台湾领导人可能公开宣布独立，或者采取一系列旨在实现同一目标的渐进措施，而中国将立即采取暴力回应。最常见的预期中国行动包括中国人民解放军（PLA）占领台湾的一个或多个离岛，扰乱其海上贸易航线，对其关键基础设施发动大规模网络攻击，以及用导弹袭击其港口或城市——所有这些都是为了迫使台湾改变立场。最近，规划人员还将北京可能决定通过全面封锁或全面军事入侵来征服台北的可能性列入了可能的方案清单。但也需要考虑其他情景。特别是，不应再假设台海冲突将由其两个主要对手（中国和台湾）的行动引发。台湾附近的争端，特别是南海和东海以及朝鲜半岛的争端，可能会引发一系列事件，最终导致台湾海峡的敌对行动。
其次，世界各地日益增长的不稳定和冲突增加了台湾危机可能与美国同时应对其他危机的情况发生的可能性。然而，大多数危机模拟未能考虑到同时发生的危机。事实上，关于台湾危机的讨论通常假设美国及其盟友的决策者几乎会把注意力全部集中在台湾问题上。实际上，注意力资源很可能被分散。中国很可能选择国际动荡时期来改变台湾现状，甚至可能故意与另一个大国勾结来制造这样的机会。
第三，以往的台海危机几乎都是中国、台湾和美国之间的三方博弈。这一先例继续影响着大多数专家对下一次危机的思考方式。然而，未来的台湾危机几乎肯定会涉及更多参与者：最明显的包括日本和菲律宾，这两个国家越来越多地被纳入台湾突发事件的规划中，以及其他盟国，例如澳大利亚和韩国。朝鲜、俄罗斯、新加坡、越南，甚至一些北约成员国也可能被卷入其中。新的动态将使危机管理复杂化，超越目前仍在影响规划的“三体问题”。
第四，围绕台湾的冲突进程也可能以意想不到的方式展开。大多数分析都合理地假设，主要参与者将以精心控制的方式威胁和使用武力，目的是最大限度地降低不必要和代价高昂的升级风险，并以最小的努力和成本实现其目标。这些都是理性的推断，但现实可能截然不同。当敌对行动被认为是不可避免的或已经开始时，各方都渴望迅速取得决定性优势，这可能会促使一方尽早采取侵略性行动——大规模网络攻击、超出作战区域的先发制人打击、反太空攻击，甚至威胁使用核武器。鉴于现在参与台湾冲突的其他各方也具备独立进行远程进攻性军事行动的能力，这只会增加冲突升级的风险。
最后，不能想当然地认为海峡两岸冲突会很快以某种方式结束，可能只需几周时间。虽然印度和巴基斯坦以及泰国和柬埔寨之间的近期冲突在几天后就结束了（或者更准确地说，是暂停了），但其他冲突却持续了很长时间。例如，乌克兰战争现在即将进入第四个年头，这与战争爆发之初的所有预期都截然相反。中国和美国都没有能够转化为速胜的决定性优势。因此，美国政策制定者需要为围绕台湾的“短暂而激烈”的冲突以及旷日持久的地区战争的可能性做好准备。
潜在的外部触发因素
台湾毗邻其他可能引发美中冲突的潜在热点地区，加上这些紧张局势背后复杂的的地缘政治因素，意味着其他地方爆发的冲突最终可能会波及台湾。
中国与美国条约盟友菲律宾之间围绕南海部分领土主权的主权争端，可能是除台湾海峡之外最有可能爆发冲突的导火索，而且这种冲突也可能蔓延到台湾海峡。几十年来，中国和菲律宾的海军和海岸警卫队一直在就各自的主权主张（特别是黄岩岛和仁爱礁）处于对峙状态。作为回应，拜登政府和川普政府都强调，《美菲共同防御条约》涵盖了对菲律宾武装部队和海岸警卫队在南海资产的攻击，并加强了与菲律宾的防务合作，以阻止中国进一步的侵略。北京似乎相信，它可以以最小的升级风险巩固对该水域的控制，特别是通过运用灰色地带战术，例如依靠海岸警卫队而不是公开的军事力量。北京可能认为，美国不太愿意向菲律宾提供军事援助，也不愿为了除菲律宾群岛主要岛屿之外的任何其他目标而冒与中国开战的风险。事实上，中国似乎很可能会继续通过在这些争议地区施加更多压力来考验美国的安全承诺。
中国也可能采取更大胆的行动，夺取并控制其在南海觊觎的众多岛屿和环礁。虽然这似乎会确保北京想要避免的结果——即美国的大规模军事反应——但它可能认为，在南海的利益不对称仍然对其非常有利，而且美国更有可能退缩，而不是为了几乎没有内在价值的无人居住的浅滩和环礁而冒着爆发更大规模战争的风险。
如果中国误判形势，而美国介入，南海的冲突可能会以多种方式波及台湾。在与菲律宾发生冲突期间，中国很可能会决定是时候巩固其对南海的控制，并同时解决所有其他声索国的争端。在这种情况下，中国很可能会将台湾控制的太平岛（南沙群岛中最大的自然岛屿，拥有相当规模的机场）视为首要目标。它可以选择攻击太平岛，也可以攻击更北边的台湾控制的东沙岛，这两个岛屿的防御力量都比较薄弱。此外，台湾出于团结考虑，可能会向美国和菲律宾军队提供后勤支持，这很可能会招致中国的武装反应。任何这些行动都可能引发台湾的报复性回应。
在东海，中国和日本都声称对钓鱼岛（尖阁诸岛）拥有主权，该岛距离台湾仅约一百英里。台北也声称这些岛屿是其领土的一部分，隶属于宜兰县。与南海领土争端一样，美国对这些相互冲突的主权主张不持正式立场，但承认日本对钓鱼岛的行政管辖权。从奥巴马总统开始，到川普总统和拜登总统，美国都重申钓鱼岛受《美日安保条约》第五条的保护。因此，如果中国攻击钓鱼岛，美国将保卫日本。
很难想象中国会在东海挑战现状，并冒着与日本和美国发生冲突的风险。对中国而言，东海的利害关系远没有那么重要，尤其与台湾问题相比，甚至可以说与南海问题相比也是如此。然而，正如各种南海争端一样，鉴于中日两国军事单位现在经常在近距离活动，而且中国对钓鱼岛周边水域的侵犯行为显著增加，因此不能完全排除意外军事冲突的可能性。任何此类事件或冲突是否会升级，可能取决于更广泛的局势。如果北京占领一个或多个岛屿，局势升级的可能性就会更大。东京的决策者将立即面临做出回应的压力，例如实施海上封锁，或采取军事行动夺回被占领的岛屿。值得重申的是，近年来，日本已经增强了军事能力，以应对中国日益增长的军事强硬姿态。东京也可能因为知道华盛顿会被迫支持日本而更有底气做出回应。事实上，美国很难拒绝日本的军事援助请求。进一步的升级冲突可能会随之而来。
更远一些来看，朝鲜半岛的冲突重燃可能会蔓延到台湾海峡。这种情况并非没有先例。1950年6月朝鲜战争爆发几天后，美国总统哈里·S·杜鲁门派遣美国第七舰队前往台湾海峡，既是为了阻止中国共产党领导人毛泽东试图入侵台湾，也是为了阻止中国国民党领导人蒋介石发动反攻夺回大陆。做出这一决定的原因是担心任何一方都可能利用美国注意力被分散的机会来实现其地缘政治目标。如果朝鲜和韩国之间再次爆发敌对行动，鉴于美国对韩国的条约义务，美国将立即参与保卫韩国。中国可能会利用这种情况增加对台湾的压力，认为美国没有足够的军事力量同时保卫韩国和台湾。如果朝鲜即将战败，北京也可能试图开辟另一条战线，以减轻平壤的压力。
不断变化的危机管理格局
危机总是要求领导人在短时间内做出重大决定，而他们对快速发展的事件和其他各方的意图往往缺乏清晰的了解。下一次台湾危机也不会有什么不同。在应对这些普遍挑战的同时，美国将寻求谨慎而周密地做出反应——既不能过于怯懦以至于显得软弱或犹豫不决，也不能过于强硬以至于加剧危机，无意中削弱关键伙伴的支持，并可能堵塞降级冲突的途径。
即使在最好的情况下，要在决心和谨慎之间找到恰当的平衡也并非易事。许多因素——领导人的个人信仰和偏见、决策过程的性质、某些顾问和利益集团的影响以及国内政治和公众舆论等等——都可能对危机管理产生深远影响，历史已经清楚地表明了这一点。然而，专家们往往忽视了台湾局势特有的几个挑战，这些挑战很可能会使美国的危机管理更加复杂。
首先，台湾及其周边地区发生的事件将比华盛顿早十二或十三个小时，这使得美国决策者与该地区国家（尤其是中国）相比处于明显的劣势。由于他们可能不得不同时应对另一个完全不同时区的严重危机，他们很可能面临尤其严峻的生理和心理挑战。
其次，尽管自1995年至1996年上一次台海危机以来，美国的情报收集和分析能力总体上有所提高，但中国欺骗或否认此类情报收集工作的能力也同样有所增强。解放军已经预先部署了许多在封锁或入侵台湾时会使用的能力——例如短程和中程弹道导弹、防空系统和战斗机等等——并提高了相关部队的战备状态，从而削弱甚至抵消了重要的早期预警指标。此外，解放军现在经常侵犯台湾的防空识别区，飞越台湾海峡中线，并用海军和海岸警卫队舰艇包围台湾。因此，美国印太司令部司令塞缪尔·帕帕罗上将警告说：“我们非常接近这样一个临界点，即日常演习的幌子很可能掩盖实际的作战行动。”一位台湾高级军事官员也评估称，北京“随时可以从和平时期转入战争状态”。这些事态发展使美国分析人员准确判断中国意图并及时向决策者提供预警的任务变得更加复杂。美国情报界在俄罗斯入侵乌克兰前几个月就观察到俄军集结部队和物资，并能够迅速向决策者发出警告，后者随后将这些信息通报给盟友，并组建了一个国际联盟。但在台湾危机中，美国可能无法做到这一点。
第三，美国曾经享有的威慑优势——即能够可信地威胁对中国的侵略行为（无论是隐性还是公开的）进行代价高昂的报复——已经受到削弱。中国现在能够威胁到该地区对保卫台湾至关重要的美军部队和基地。因此，美国有强烈的动机在出现危险迹象时立即采取作战预防措施，以增强其部队的生存能力。这些措施甚至会在美国政治领导层或盟国首都的领导人决定是否干预台湾之前就采取。然而，对中国军事规划者来说，此类行动几乎肯定会被视为美国干预的前奏。这种情况令人担忧，中国可能会在美国决定直接干预之前就对该地区的美军基地和部队发动先发制人的打击。
第四，随着参与方增多，由于误判或意外事件导致局势意外升级的风险也会增加。随着交战规则的放宽，维持作战控制和纪律变得更加困难。历史上有许多险些酿成大祸的例子，甚至更糟的是，事态被推向了意想不到且破坏稳定的方向。
第五，由于中国大规模扩充军力，并发展旨在阻止美国干预台湾事务的能力，美国现在更加依赖区域盟友来实施威慑和作战。但是，确保美国盟友和伙伴（包括台湾）的行动与美国在危机中的目标保持一致并非易事。毕竟，每个伙伴都有自己的利益需要保护。他们对事态发展的看法可能会出现重大分歧。这些分歧反过来会影响他们对美国某些措施的支持，尤其是在该地区部署美军以威慑中国侵略行动并为战争做准备的努力。
这第五点也是最后一点值得深入探讨。日本的基地将在保卫台湾方面发挥关键作用，进而也将在危机中展现美国及其盟友的决心。日本最西端距离台湾仅约七十英里。嘉手纳空军基地是美国在印太地区（非美国本土）最大的军事设施之一，也是美国仅有的两个可以派遣战斗机无需空中加油即可飞越台湾的空军基地之一（两个基地均位于冲绳）。相比之下，美国在西太平洋关岛的主要基地距离台湾约1700英里。此外，日本驻扎着五万四千名美军，以及美国最大的海外海军舰队和唯一的前沿部署航母打击群。简而言之，如果无法利用其在日本的军事资产，美国几乎不可能对中国对台湾的侵略行为做出迅速有效的反应。
然而，根据《美日安保条约》，美国必须征得日本的同意才能将这些基地用于除保卫日本以外的任何目的。尽管日本首相高市早苗最近表示，中国对台湾的封锁或攻击可能被视为“威胁日本生存的局面”，从而使日本能够行使集体自卫权，但美国不能想当然地认为能够迅速获得日本政府批准使用这些基地。可以预见，中国将对日本施压，并影响日本公众舆论，使其避免卷入任何与台湾有关的冲突，并拒绝美国使用这些基地。例如，中国可能会发出信号，如果日本支持美国，中国将不保证约10万在华日本公民或日本企业的安全。除了遣返公民的后勤挑战之外，日本出于预防目的采取的此类行动很可能被中国解读为备战，就像加强军事戒备一样。这些担忧可能会延迟日本批准美国使用其境内的基地在台湾及其周边地区开展行动。
类似的困境也将摆在菲律宾政治领导人面前。菲律宾最北端的有人居住岛屿距离台湾不到一百英里。美国最近获得了菲律宾四个额外的《增强防务合作协议》（EDCA）地点的使用权，其中三个位于吕宋岛北部，距离台湾仅160英里。美国已在所有九个EDCA地点投资建设了指挥控制基础设施、燃料储存设施、弹药库、跑道和其他设施，这些设施对于支持美国主导的台湾防御行动至关重要。美国还在菲律宾部署了“台风”中程导弹系统，该系统射程覆盖台湾，这表明美国有意在台湾危机期间从菲律宾开展行动。
美国必须仔细权衡在台湾危机期间向菲律宾提出哪些要求。一种选择是使用EDCA地点进行非战斗人员撤离行动，鉴于有15万菲律宾人居住在台湾，而且菲律宾政府在冲突期间无法自行撤离他们，因此这种做法可能会获得马尼拉的政治支持。另一种选择是寻求批准使用《增强防务合作协议》（EDCA）的地点，以支持美国为威慑中国侵略而采取的任何军事部署。在危机中获得对此类行动的支持并非易事，尤其因为菲律宾的军事实力远弱于日本，而且菲律宾保卫EDCA地点的能力也不及日本保卫美国将使用的基地。
战时纵向和横向升级的担忧
假设如果危机演变成冲突，美国军队承诺保卫台湾，那么我们有充分理由预期战争会几乎立即升级，波及日本，而且很可能也包括菲律宾。即使这两个盟友或其中之一与美国对台湾的支持保持距离，这种情况也可能发生。即使东道国延迟批准，美国也可能坚持使用其在该地区的基地，特别是如果美国决策者认为从这些基地开展行动对于决定冲突结果至关重要。与此同时，中国可能认为美国的干预是不可避免的，而且美国肯定会使用这些基地，甚至在华盛顿做出决定之前，中国就可能得出结论，认为其最明确的获胜途径是先发制人地攻击这些基地，使其无法运作。对美国条约盟友领土的打击当然会引发美国的干预，但中国可能再次认为，无论其采取何种行动，这种干预都是不可避免的，而先发制人的打击将严重削弱美国及其盟友的能力。
虽然难以判断中国先发制人的可能性，但可以预见的是，如果日本或菲律宾这两个盟友全面公开地承诺协助美国保卫台湾，中国很可能会攻击它们。这正是目前盟国计划和准备工作的方向。东京和华盛顿已开始在日本西南诸岛举行双边军事演习，美国已开始在这些岛屿轮换部署兵力，日本自卫队也一直在改善基础设施并在那里预置物资。2025年，驻日美军（USFJ）也开始转型为联合部队司令部，以简化与日本新成立的联合行动司令部的作战协调。除了寻求在战时不受限制地使用日本军事基地、民用机场和港口进行作战行动外，美国还可能要求日本提供后方支援，包括协助搜救行动、后勤支援以及信息和情报共享。美国还可能要求日本自卫队为日本基地提供导弹防御，护送美军执行作战任务，保卫海上交通线，并进行海上控制和扫雷行动。虽然菲律宾的军事能力无法与日本相比，但美国也会提出类似的要求。因此，菲律宾总统小费迪南德·马科斯公开承认他的国家几乎肯定会被卷入一场围绕台湾的战争也就不足为奇了。
除了围绕台湾的冲突极有可能蔓延到日本和菲律宾之外，美国在印太地区的其他盟友，特别是澳大利亚和韩国，尽管距离台湾较远，也可能卷入其中。作为“重返”或“再平衡”亚洲战略的一部分，美国开始在澳大利亚达尔文的一个基地轮换部署美国海军陆战队，目前人数已增至2500人。通过被称为AUKUS的三边安全协议，美国和英国正在支持澳大利亚获得常规武装核动力潜艇能力。如果成功，AUKUS将使美国及其盟友能够在台湾危机期间部署更多潜艇，鉴于中国在反潜作战方面的持续不足，这可能至关重要。在围绕台湾的冲突期间，美国潜艇也可以停靠在澳大利亚港口进行补给和维修。韩国也为美国主导的台湾防御行动提供了重要的能力。美国在韩国驻扎有28500名士兵，可能会请求首尔提供后方支援，包括在韩国基地进行加油和补给、在韩国对军事平台进行维护，甚至将非战斗人员和伤员撤离到韩国。韩国提供的支援程度可能会受到其与台湾的距离以及需要集中兵力威慑朝鲜以防止其在冲突期间开辟第二战线的限制。然而，根据冲突的进展情况，韩国可能会更加直接积极地参与对华作战，例如，向主要作战区域部署空军和海军力量，甚至可能在黄海进行拦截行动。事实上，美国已经开始强调美韩同盟需要发挥更大的区域作用，而不是几乎完全专注于朝鲜半岛。例如，在2025年11月访问韩国期间，美国国防部长皮特·赫格塞斯强调需要“灵活性”，以便美军能够在该地区其他地方应对威胁。
其他美国盟友也可能卷入冲突。偶尔在台湾海峡巡逻的欧洲和加拿大海军部队可能会成为中国的攻击目标，或者被美国要求提供援助。新加坡也可能成为攻击目标，特别是如果美国采取协调一致的行动来拦截中国在南海和马六甲海峡的商业航运，或者如果美国利用新加坡的军事基地进行加油和维护。
基于类似的逻辑，俄罗斯和朝鲜代表中国参与冲突的可能性不容忽视。中国和俄罗斯作为战略伙伴关系日益紧密。鉴于中国在俄罗斯对乌克兰的战争中提供的支持，中国可能会向俄罗斯施压，要求其投桃报李，例如骚扰日本海的日本船只，或威胁某些日本资产，或威胁北约成员国。至少，中国需要俄罗斯提供一系列其国内无法生产的武器，从喷气发动机到防空拦截器和特种弹药。如果首尔协助美国领导的台湾防御行动，中国也可能要求朝鲜采取挑衅行动，入侵韩国，以此作为贡献。在这两种情况下，目的都是为了分散、干扰和牵制美国及其盟友的军队。
美国也可能选择扩大冲突。距离的限制可能会促使美国战略家得出结论：与其在距离中国海岸约一百英里的“家门口”与中国就台湾问题开战，不如利用其力量投射能力和全球影响力来威胁中国在世界各地的利益。美国攻击中国在吉布提的军事基地或中国拥有的军民两用港口，将迫使中国从台湾海峡转移资源或牺牲这些利益。同样，美国可以要求印度海军在印度洋巡逻并骚扰中国船只。
围绕台湾的冲突可能会在地理范围横向扩展的同时，在强度上纵向升级。交战各方肯定会寻求掌握主动权，并在冲突早期阶段获得潜在的决定性优势。为了占据上风，军事指挥官倾向于攻击指挥控制设施、情报、监视和侦察（ISR）资产以及重要的基地和后勤枢纽，无论它们位于何处。鉴于事关重大，通过相互尊重某些非正式的“防火墙”和“约定避难所”来遏制冲突升级的想法很可能被证明是虚幻的。因此，冲突可能会立即蔓延到近地轨道，以阻止使用天基资产。网络攻击将针对关键基础设施，从电网到水处理厂，这些基础设施不仅为军事行动提供便利，也支撑着现代生活。中国沿海省份以及台湾周边以外的美国军事基地也可能成为攻击目标。正如一些专家已经指出的那样，美国早期对中国指挥控制网络、弹道导弹潜艇、导弹基地和防空网络的攻击，可能会被北京误解为试图削弱其核威慑力的可信度，从而可能导致局势升级至核武器的使用。
台湾拥有独立打击中国的能力，而日本也正在发展此类能力，这将使美国和中国之间为限制冲突升级而采取的任何克制措施变得更加复杂。例如，台湾已经研发并部署了“雄风二型E”陆攻巡航导弹，该导弹射程可覆盖台湾海峡，并能打击中国腹地的目标。台湾可能也拥有可用于攻击中国的网络攻击能力。台湾正在从乌克兰战争中吸取教训，其中一个教训是，它不能让中国定义战场——它需要像乌克兰削弱俄罗斯能源基础设施那样，打击对中国经济和军事至关重要的目标。日本方面正在发展一系列反击能力，可以打击中国的机场、导弹发射器和指挥中心等目标。最值得注意的是，日本自卫队正在采购四百枚“战斧”陆攻巡航导弹，并正在研发高超音速滑翔飞行器。
最后，不能想当然地认为中国只会在绝望或万不得已的情况下才会使用核武器。相反，中国可能会考虑威胁或使用战术核武器来恐吓日本——世界上唯一遭受过核武器攻击的国家——使其保持中立，避免支持美国的军事行动。中国也可能认为，核威胁可以完全阻止美国的干预。
建议
几十年来，美国政策制定者一直将维护台湾海峡和平的任务视为一项相对明确且独立的问题，尽管这项任务绝非易事。成功与否的关键在于同时劝阻台湾寻求正式独立，并威慑中国不要使用非和平手段实现统一。这项任务自然而然地分为两个方面：一方面主要侧重于政治和外交措施以维持现状；另一方面则侧重于防御性军事努力，以向中国表明，任何以非和平手段改变现状的企图都将失败。此外，这些举措基本上都是以三方关系的形式进行的。几乎没有必要让其他国家参与进来，而且无论如何，那些能够为威慑做出贡献的国家对此也兴趣不大。换句话说，管理台湾战争风险的问题在很大程度上与其他因素隔离开来。
这种三方危机管理的理念已不再符合现实。相反，鉴于中国的军事现代化及其为台湾冲突所做的准备，防止战争已成为一项更加艰巨的任务。如果美国要保卫台湾，就需要其盟友的大力支持。好消息是，这些盟友现在更加清楚地认识到他们的安全与台湾的命运息息相关，而且他们似乎也愿意帮助美国保卫台湾。与此同时，这也增加了未来任何危机中更多参与者介入的可能性，从而增加了危机的复杂性。
美国政策制定者是否已经意识到这一新的现实，更重要的是，他们是否已经开始为此制定相应的计划，仍然是一个悬而未决的问题。可能的答案是，他们只做了一部分。虽然近年来针对各种突发事件的军事准备的范围和速度明显加快，但这些努力显然是以从和平时期到战争时期的明确过渡以及制定赢得战争的战略为前提的。狭隘地说，这些努力主要关注的是在中国已经做出明确的政治决定对台湾开战并授权采取军事行动之后，美国及其盟友将会或能够做什么。然而，需要更多地关注战争爆发之前的情况，目的是了解美国及其盟友在危机期间的行动将如何影响中国的行为。
不出所料，大多数兵棋推演都侧重于作战，以此来指导当前的军事采购、兵力部署和准备工作。相比之下，他们通常不会研究在战时行动开始前需要采取哪些措施来提高美国及其盟友获胜的可能性。民事决策者是否理解军事规划人员在战前所做的工作——以及这些准备工作如何使化解危机的政治和外交努力复杂化——这一点令人怀疑。军事和文职领导层之间很少进行此类讨论，甚至可以说几乎没有。鉴于需要维护行动安全，国防部的规划往往是孤立的，这也有其合理之处。而国务院则长期以来抵制提前规划，这在很大程度上是因为思考这些行动问题就意味着外交已经失败。因此，跨部门危机应急计划通常只有在被认为绝对必要时才会启动——实际上，只有在即将发生的危机的迹象确凿无疑时才会启动，就像2022年2月俄罗斯入侵乌克兰前几周的情况一样。我们不能想当然地认为台湾危机也会有这样的预警。
同样，由于各方都存在政治敏感性以及美国与台湾之间缺乏正式的安全承诺，美国及其多个盟友之间就台湾危机进行的危机前对话也必然受到限制。例如，北约内部存在的定期外交磋商和详细的军事协调，在美国及其在台湾危机中的潜在伙伴之间根本无法实现。
可以采取一些措施来降低日益增长的冲突风险。首先，努力不应仅限于制定更好的方案来应对未来的台湾危机。显然，最好是首先降低发生危险危机的可能性，而不是专注于在危机爆发后尽量减少伴随的风险。许多旨在建立美中“护栏”或改善政治或作战层面危机沟通的提案，尽管出发点良好，但都可能受到这种批评。相反，美国应该寻求与中国就围绕台湾的允许活动达成一系列谅解。核心建议是，中国应再次尊重台湾海峡中线，撤回目前部署在台湾周边的海军和海岸警卫队舰艇，减少在台湾防空识别区的活动，并将一些预先部署的弹道导弹从沿海省份移走。作为交换，美国可以提议撤回一些部署在第一岛链（从日本延伸到台湾、菲律宾直至婆罗洲）的远程作战能力，并将该地区的演习重点重新调整为国土防御，而不是那些可能被解读为针对中国内陆目标进行打击的演习。这样的提议将减少发生危险事件的可能性，有助于恢复作战预警能力，并使美国和中国都能更清晰地就台湾问题发出政治信号。中国很可能会拒绝这样的提议，认为继续增加对台湾的军事压力更符合其利益。但这样的回应将提供有用的信息，有助于澄清中国的战略。
其次，美国情报界应该对可能引发台湾危机的各种因素进行详细评估，并包括中国如何与其他国家（特别是俄罗斯、朝鲜甚至伊朗）合作来实现其对台湾的目标。它也应该努力了解中国在危机中可能采取哪些战略或措施来操纵美国对台湾的舆论，并削弱盟友的支持。
第三，美国国家安全顾问应与所有主要部门和机构启动详细的跨部门规划，评估如何管理和协调美国及其盟友为保卫台湾可能进行的准备工作。这一过程还可以包括美国及其盟友之间持续进行的、谨慎的对话，以制定一套共同的预警指标，这些指标将预示中国可能采取的侵略行动，并促使盟友调整其外交、经济、金融、法律和军事态势。美国还应评估在各种可能的危机情况下，可以与其盟友共同采取的潜在政治、后勤和外交行动，例如何时以及如何进行非战斗人员撤离行动。
第四，与此相关的是，美国应加快将驻日美军（USFJ）转型为能够承担作战和行动责任的联合部队司令部。该地区的所有美军部队，主要是驻韩美军（USFK）和驻日美军（USFJ），都应更加紧密地联系起来，以提高协调行动和管理危机的能力。
第五，美国政府内外都应开展更多桌面演习和其他模拟演练，重点关注如何管理具体的危机情景。特别是，模拟演练应包括由专家扮演东京、马尼拉、堪培拉和首尔的政治领导人，并应努力了解在危机期间的联盟动态，尤其是在中国使用混合战术但尚未越过公开冲突门槛的情况下。
第六，最后，美国政府应鼓励与台湾及其盟友就各种台湾突发事件进行非官方的第二轨道（以及在可能的情况下，包括政府和非政府参与者的第一点五轨道）讨论。美国还应探索与印太盟友组建一个危机前磋商委员会，这是一个常设机构，将定期召开会议，分享对两岸、南海、朝鲜半岛和东海局势的分析，并更好地了解彼此的期望。该委员会还可以制定一套应对中国灰色地带胁迫的行动方案。
结论
下一次台湾危机很可能与以往任何一次都截然不同，而且危险得多。虽然美国应该采取措施降低再次发生台海危机的可能性，但它也需要为危机一旦爆发可能带来的新挑战做好准备。这种准备工作首先应该包括与盟友进行更密切的危机前协调，并充分认识到台湾海峡的新动态。鉴于战争风险日益增加，此类讨论越早进行越好。