拜登的核心中国政策遗产: 全面重启“经济战争”
不到一个月后就将卸任的拜登(Joe Biden)政府12月23日公布了针对中国在半导体供应链中“不公平贸易行为”的301条款调查。调查结果可能引发对中国传统芯片以及含有这些芯片的产品征收更高的关税。
届时，当选总统唐纳德·川普(Donald Trump)将决定如何处置这项调查结果。
“川普的许多顾问似乎也都认同中国传统芯片生产带来的挑战，但政府和芯片行业的一些人猜测，川普可能会将关税视为在贸易谈判中使用的谈判筹码，这是他在第一个任期内经常采取的策略，”《纽约时报》报道称。
12月2日宣布限制向中国出售尖端半导体制造设备和高带宽电脑内存。美国信息技术与创新基金会全球创新政策副总裁斯蒂芬·埃泽尔(Stephen Ezell)对美国之音说，新的制裁可能会真正损害中国打造世界级国内芯片制造业的努力。
12月13日大幅提升对来自中国的太阳能硅晶圆、多晶硅和钨产品的进口关税。此举旨在保护美国本国的清洁能源工业不受中国产品的冲击。
此外，多家美国媒体稍早前报道称，美国商务部预计很快会宣布拜登任内的最后一轮出口限制，将针对特定地区设定先进人工智能芯片的销售上限，从而限制中国“绕道”获取这些芯片的能力。拜登政府的知情官员对媒体表示，这项名为《人工智能扩散出口管制框架》(Export Control Framework for AI Diffusion)的规定目前仍在讨论中。
“临别时甩下的一颗手榴弹”—— 奥尔布赖特石桥集团(Albright Stone Group)负责中国与技术政策的合伙人保罗·特廖洛(Paul Triolo)援引一名拜登政府官员的话如此形容拜登12月2日的举措。特廖洛在他发表于《连线中国》(The Wire China)的文章中写道，该举措标志着美中技术竞争的重大升级，也是美国政府试图遏制中国发展自主先进半导体节点制造能力的一项重要举措。
自2021年上任以来，拜登的中国政策在全球经济和地缘政治领域引发深远的影响。在其任内，美国与中国的关系经历了从竞争到对抗的数次转变。
在刊于彭博社的专栏文章中，美国约翰·霍普金斯大学国际事务教授哈尔·布兰兹(Hal Brands)认为，“拜登外交政策的最深远影响在于塑造了一个新的经济战争时代，这一趋势可能在未来几年内愈演愈烈。”
经济战争复兴
“历史将记载，美中科技战真正拉开帷幕是在2022年10月，”布兰兹写道。这也是许多美中关系专家的共识。“正是在那时，拜登推出了影响深远的出口管制措施，这些措施利用了美元在全球金融中的主导地位，以及美国在特定供应链(高端半导体设计)中的关键角色，限制中国获取推动经济和军事创新的先进芯片。”
川普曾在其第一个任期内利用这些工具打击一家中国企业——华为。拜登则是将这一打击范围扩大，直接针对中国整个高科技产业。
经济制裁目标的战略性转变
运用美国的不对称经济优势向对手和敌人施加经济制裁不是拜登的发明，但在他任内，经济制裁的目的从改变对手的立场转变为削弱对手的能力。
“长期消耗正在取代直接胁迫，”布兰兹观察道。
在过去几十年中，美国政府将经济制裁作为迫使对手改变行为的工具：比如奥巴马政府期间，美国试图说服伊朗谈判核协议。比如川普在第一任期内对中国加征的关税，也是为了改变北京违反世界贸易规则的发展和贸易方式。
但拜登任内对中国发起的一系列经济制裁措施更突出了削弱对手的实际效应。
不管是2022年10月对中国实施的半导体出口限制，还是2023年8月限制美国对中国高科技领域投资，拜登政府并未向北京提出任何能让美国取消这些制裁的具体要求。
“这是因为这些制裁具有战略性，而非交易性：其核心目标是遏制中国在经济和军事关键领域的创新能力，”布兰兹写道。
“拜登政府将中国的自主创新能力视为一种内在的国家安全威胁……这比我们以往的任何立场都更跃进了一大步，” 川普第一任期时的白宫国家经济委员会副主任和贸易谈判代表克里特·威廉姆斯(Clete Willems)就次举措向美国政治新闻网站Politico表示。
拜登的国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)他2022年9月的一次讲话中表示，过去的美国政策试图通过“动态调整”的方法维持“相对优势”，即“我们只需保持领先(对手)几代即可”。
“但这已不再是我们今天所处的战略环境，”沙利文表示。“鉴于某些技术(如先进的逻辑芯片和存储芯片)的基础性地位，我们必须尽可能保持更大的领先优势。”
沙利文的那次讲话也折射出美国政府在看待中国经济增长和科技发展问题上的基本思维方式已发生重大转变。
不过胁迫性的制裁措施也仍在使用。比如自俄罗斯在2022年2月入侵乌克兰以来，拜登政府多次就中国对俄罗斯的关键援助发起制裁。“但由于美国可能无法从根本上改变对手的行为，将其置于落后状态或许已是最好的结果，”布兰兹认为。
Politico的报道称，这一用于削弱对手的新战略在拜登政府内部被称为“保护(protect)议程”，与其通过联邦政府推动提升美国竞争力的“振兴(promote)议程”相对应。
制裁对手和振兴国内联动
拜登在2022年8月签署了《芯片与科学法案》(CHIPS and Science Act)，承诺在未来五年内为美国半导体产业提供约527亿美元的补贴和25%的投资税收抵免，旨在提升美国在全球半导体制造领域的竞争力，减少对外国尤其是中国供应链的依赖。
同月，拜登又签署了《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act)，投资3690亿美元用于气候变化和新能源项目，旨在促进美国清洁能源技术的发展，让美国在向可再生能源过渡的过程中减少对中国清洁能源供应链的依赖。
布兰兹举例称，拜登对中国制造的电动车加征关税，同时通过补贴扶持美国本土电动车产业，这两者可谓“一枚硬币的两面”。
华盛顿智库大西洋理事会称这些法案是“经过协调的政策，以引导公共和私人资本投向振兴国内制造业，并优先发展与中国竞争所需的关键技术。”该智库称此是“拜登政府影响力最持久的遗产之一”。
联合盟友发动制裁，但挑战重重
拜登政府同时试图通过“友岸外包”等供应链多样化措施减少对中国的依赖，以及与日本和荷兰等盟友联手限制先进芯片制造设备出口中国。
“美国确实拥有无与伦比的能力来挤压竞争对手，但要想让经济战争取得成效，仍需要争取盟友的合作，”布兰兹写道，“美国通过这些措施阻止竞争对手掌控关键供应链，只能暂时延缓问题的发展，除非能同时在国内及更广泛的民主国家中推行更积极的政策议程。”
但是，《通胀削减法案》等带有保护主义色彩的政策也往往会惹恼美国的盟友。欧盟认为，拜登重建美国制造业有时以牺牲欧洲利益为代价，这使合作变得更加困难。
比如，美国是德国汽车出口的主要市场，但在《通胀削减法案》对最终在北美组装的电动汽车给予7500美元补贴，这打击了德国汽车在美国市场的竞争力。该法案对绿色技术投资给予的优惠政策也让相关投资开始从欧洲这片绿色技术胜地流向美国。
此外，美国盟友在出口管制上也不一定与美国同一步调。
“尽管美国行业领袖和前商务部官员频繁强调出口管制需要多边合作才能取得效果，但拜登政府的做法是先发布管制措施，然后再试图让盟友在事后跟进，” 特廖洛写道。“尽管日本和荷兰在某些方面努力与美国的管控措施保持一致，但它们并不完全认同拜登政府关于人工智能模型的国家安全担忧，并倾向于倾听那些受美国域外管控影响较大的本国主要企业的意见。”
特廖洛认为，这些措施可能会使美国企业处于劣势，因为美国盟友不愿实施或者维持这类管制措施。同时，这种做法也会激怒盟友，他们觉得在规则制定过程中未被充分咨询。更重要的是，这些举措也可能会鼓励一些跨国公司逐渐将美国技术从其供应链中剔除，以规避域外管控的限制——美国商务部工业与安全事务副部长艾伦·埃斯特维兹(Alan Estevez)也曾向《纽约时报》表达过这点担忧。
Politico的报道指出，自俄罗斯入侵乌克兰以来，欧洲对克里姆林宫能源的依赖成了一个严峻的警示：如果普京能够通过天然气供应胁迫欧洲，那么中国凭借其在其他关键领域更广泛的主导地位，又可能做些什么？
“我们对欧洲人说：如果你们认为依赖俄罗斯能源是危险的，那就想象一下长期以来在数字领域依赖中国的后果吧——从硬件层面到包括TikTok在内的应用程序层面，”前白宫国家安全委员会中国事务主任丽莎·托宾(Liza Tobin)对Politico表示。
局限和挑战：中国防守、模仿并反击
在美国一波又一波的经济战弹药轰炸下，中国也在不断努力保护自己免受外部经济压力影响，同时也在构建自己的经济“武器库”。
“北京正在囤积燃料、食品和其他在危机中可能被切断供应的商品；它正在建立一个绕过西方主导的SWIFT支付系统，并致力于实现技术自给自足，以削弱美国出口管制的影响。同时，由中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜组成的‘专制四国集团’正在发展地理上受保护的贸易路线，以促进超越美国控制范围的欧亚经济联盟的形成，”布兰兹写道。
但中国的回应也不仅是防守。近年来，北京对美国盟友中那些“不听话”的国家频频进行经济胁迫，通过限制贸易和旅游往来施压。中国也多次宣布了各种关键矿物的出口限制。
“如今，中国正在组建更大规模的出口管制、资产冻结、金融限制等经济工具，与美国使用的手段颇为相似，目的在于威慑外国制裁的实施，或者对敌人发起‘攻势’，”布兰兹指出。
随着芯片、量子计算、人工智能、先进机器人技术、合成生物学等高新技术逐渐成为塑造全球经济的核心领域，这些领域的争霸战正如火如荼地展开。“尽管拜登团队反复宣称其正在推行‘小院高墙’战略以保护美国的技术优势，但这个‘院子’却在不断扩大，”布兰兹写道。
他认为，经济战争的新时代才刚刚开始。
地缘竞争：组建国际联盟，对华多面施压
为遏制中国在亚太地区的扩张，拜登在任内展开了一系列密集的盟友外交行动。通过重建跨大西洋和印太地区的盟友关系，拜登加强了对中国的战略包围。
他创建了AUKUS，强化了美国、英国和澳大利亚三方之间的战略合作，尤其是在核潜艇技术共享和人工智能等尖端领域，为遏制中国在印太地区的军事和技术优势提供支撑。
他加强了“四方安全对话”(QUAD)的合作力度，将其升级为定期的领导人峰会。通过加强与日本、澳大利亚和印度的伙伴关系，拜登以多边机制强化了对中国在印太地区影响力的战略牵制。
他重新拉拢菲律宾，巩固与马尼拉的同盟关系，协助其应对中国在南中国海的侵略行为。菲律宾允许美国在其北部岛屿修建军事基地，这些基地在中国武力入侵台湾的情况下将扮演重要角色。
他通过邀请印度总理莫迪访美并签署多项合作协议，加强美印在经济和安全领域的战略伙伴关系，共同应对中国的地区影响力。
新型经济框架的构建
拜登在任内着手建立一个以市场为导向的国家联盟，共同对抗和反击北京的经济行为。这一思路体现在“印太经济框架”(IPEF)的启动、《美台21世纪贸易倡议》的签订，以及在西半球发起的“美洲经济繁荣伙伴关系”等经济倡议。
除了亚太地区，拜登还加强了与非洲和拉丁美洲的联系。他通过国际开发融资公司提供替代性基础设施投资，减少发展中国家对中国“一带一路”倡议的依赖。
台湾
拜登政府通过加强对台军售、增加区域的军事存在和深化与台湾的非官方关系，展现对台湾安全的明确支持。他也多次在公开场合表示，如果台湾遭中国武力入侵，美国有义务保卫台湾。这一表态被批评者解读为超越了美国在台海问题上传统的“战略模糊”政策，增加北京过激反应的风险，支持者视此为美国对台湾安全的更坚定支持。
拜登也通过外交渠道积极争取亚太和欧洲盟友对台湾的支持，将台湾问题提升为国际社会关注的焦点。
拜登在12月21日批准向台湾提供价值高达5.71亿美元的国防物资、服务以及军事教育与训练。此外，美国国防部在12月20日表示，已批准价值2.95亿美元的对台军售。这笔价值5.71亿美元的军事援助是继拜登今年9月底批准了价值5.67亿美元的援助之后追加的。今年10月，美国批准向台湾出售价值20亿美元的武器，其中包括首次交付的先进地对空导弹防御系统。
