何清涟：美国大选 确实漏洞很多
原题：对美国大选至关重要的地方选举管理
阅读美国官网《地方选举管理》，可以管窥这制度确实漏洞很多。如果要问美国选民投票后，是什么机构、以什么方式计票，其实没有统一的答案。因此，美国的总统大选结果，相当程度上是每一个地方政府选举官员的良心账。
民主党反对投票验证身份
在某些关键州与县，比如加州、密歇根的底特律、宾州的费城、纽约等地，民主党摆出一副硬抢的姿态，先作弊抢票，法律惩罚是事后的。
这次大选两党争议的焦点是：共和党要求选民投票出示身份证明，民主党反对。以下是近期民主党政府对选举所采取的一些大动作。
8月7日，弗吉尼亚州共和党籍州长扬金签署一项行政命令，要求选举部专员证明选举部正在“每日更新选民名单”。这些更新包括“将州机动车辆管理局认定为非公民的个人名单与现有登记选民名单进行比较”，剔除那些不能证明自己公民身份的选民。美国司法部却于10月11日宣布，已对弗吉尼亚州、州选举委员会和州选举专员提起诉讼，指控该州在11月5日大选前夕，实施系统性选民剔除计划，违反1993年《全国选民登记法》（NVRA）。舆论认为，司法部此举是保护该州的非公民投票。
美国各州对身份验证分五个档次：严格检查带照片的证件、严格检查不带照片的证件、须要出示带照片的证件、须要出示证件（不一定要带照片的）、无须出示证件等。根据各州选民身份识别法，截至2024年4月，已有35个州要求选民在选举日，出示身份证明才能投票（其中，24州要求选民出示带有照片的身份证明，11州接受其他形式的身份证明）。其余15个州则不要求选民在选举日出示身份证明，加州、华盛顿特区、麻省、纽约、夏威夷、俄勒冈、宾州、马里兰、明尼苏达、内华达等在“无须出示任何身份证件”之列。加州拥有54张选举人票，是民主党最重要的票仓，州长纽森最近签署SB-1174法案，明令禁止县市一级的地方政府要求投票人出示身份证明。
美国选举为什么出现各州自行其是的局面？
尽管美国总统的选举对世界政治格局的变动非常重要，但是，许多国家并不明白，美国的国家级选举，包括总统、国会两院议员选举，其实缺乏全国统一管理。换句话说，地方政府可以自行其是。之所以如此，是因为美国的联邦政府不属于中央集权政府，而是一个联邦制中央政府。这与美国立国史有关，国名是美利坚合众国（United States of America）。合众的意思就是50个州组成这个国家，产生联邦政府，而不是中央政府先夺得政权，再往各个地方派出官员。因此，联邦政府被国会赋予的权力是有限的，包括对全国选举的控制能力。可以讲，美国联邦政府的行政官方对地方政府的选举事务，基本上无法直接干预。
共和党掌控的众议院日前通过的《保障美国选民资格法案》（SAVE），其实就是想规范全国选举，但被拜登政府否决。（参见言论版9月24日《美国验证选民身份法案为何难产？》）实际上，就算通过，各民主党州也有办法在法理层面不予执行。
美国没有负责选举的全国机构
联邦政府有没有全国的选举机构？有，美国联邦政府的确设有“选举协助委员会（US Election Assistance Commission）”。这个委员会为地方政府选举官员提供的资讯主要包括：选举管理指导（Election Management Guidelines，包括关于各种选举议题的19章资料）、全国选举人登记表样式（National Voter Registration Form）、选举过程模拟（Election Processes Simulations）、人工智能和选举管理（Artificial Intelligence (AI) and Election Administration）等等。
但是，联邦政府的这个选举协助委员会只是为全国的选举提供指导，并不对地方的选举实施监管。也就是说，在选务上，联邦政府对地方政府没有强制力，地方政府可以自行其是。
那万一地方政府在选举中作弊，会怎么样？结果只能是司法诉讼。先由地方层级的检察官或某一党派的当地成员提起诉讼，然后地方法院做出裁决；如果对地方法院的裁决不满，可以再向州的高级法院上诉；再有争议，还可以向设在各州的联邦法院上诉。这个过程相当冗长，可能要花好几年。公众利益法律基金会（PILF）于2021年，曾就2020年大选中宾州2万1000张幽灵选票，与密歇根州的2万6000张幽灵选民提出诉讼，至今官司仍在进行中。
如果地方政府的选举舞弊直接影响到总统选举结果时，该怎么办？现实的状况是，联邦众议院多数党会先确认这个舞弊州的既定选举结果，宣布总统当选（2020年就是如此）。然后，地方层级会出现相关诉讼，但要拖延很久，上述幽灵选民只是两例。更有名的案子是2020年亚利桑那州马里科帕县（Maricopa County）的选举舞弊。由州参议院推进的全面法务审计工作，于2021年4月23日正式启动，由州参议院聘请佛州Cyber Ninjas公司领导此次审计。审计前后涉及1500多人，耗时超过10万小时，但报告强调多达5万3305张选票可能有问题。然而根据该州官方统计，拜登在该州得票只比川普仅仅多出1万多票。亚利桑那州是2020年总统大选中的关键摇摆州之一。这场旷日持久的诉讼虽然澄清真相，却被法官裁定为公共纪录，不得公开。整个过程可在American Oversight网站上查到。
计票过程是否透明？
计票过程是否透明，取决于当地选举中心计票时聘请的监督员是否尽职公正。密歇根州底特律市官员的“文章”，就做在投票站工作人员的安排上。鉴于2020年选举之夜，底特律TCF中心的一次意外深夜投票，改变密歇根州选举结果，今年大选期间，许多共和党人主动报名成为投票站工作人员，以便有更好的机会，为投票过程带来透明度和问责制。今年8月初，底特律选举委员会任命2337名民主党监察员，310名共和党监察员。据共和党调查，其中至少有100人被证实是冒充共和党人的民主党人。共和党全国委员会就此提出诉讼。为什么要争取监察员人数相等的权利？这是为了保证计票过程的透明，在与底特律选举委员会多次沟通未果之后，作为回应，共和党全国委员会（RNC）就共和党选举检查员签约中存在的明显差异提起诉讼。尽管RNC已注意到这一问题，但他们的诉讼不太可能在选举日之前带来任何实质性改变。
阅读美国官网《地方选举管理》（Election Administration at State and Local Levels），可以管窥这制度确实漏洞很多，人治特色明显。美国有1万多个选举管辖区，规模各不相同，最小的只有几百名登记选民，最大管辖区有500多万登记选民。每个州都有一名首席选举官员，负责对州和联邦的选举监督或提供咨询。但通常情况下，选举是在县一级进行；而在有些州，城市或乡镇也可以组织选举。没有两个州会以相同方式管理选举，即便在一个州内部，也可能存在诸多差异。选举可以由单一个体或部门、选举机构或选举委员会，或者两个或多个实体的组合来进行管理。基于上述情况，如果要问美国选民投票后，是什么机构、以什么方式计票，其实没有统一的答案。
因此，美国总统大选结果，相当程度上是每一个地方政府选举官员的良心账。比如北卡州选举委员会采取行动，在过去近两年，共有74万7000名选民从注册名单中移除（相当于该州注册选民770万的十分之一）。此次大规模清理选民名单的主要原因包括：选民搬迁（无论是州内未报备的搬迁还是跨州迁移）、连续两次联邦选举未投票且未回应官方确认通知、死亡、重罪定罪、主动要求除名以及丧失美国公民身份等。
美国这种选举制度架构，是建国时留下来的，它是一个讲究良心、适合君子的选举制度。美国非政府组织经常到发展中国家去指导民主化，其实，不少新兴民主化国家或地区的选举制度，都比美国更完整、严密（例如台湾）。美国的政治学教科书从来不谈自己的选举制度缺乏可靠性这个弱点。2020年大选证实第二任总统亚当斯的一句名言：“我们的政府不具备能力去对付不受伦理和宗教约束的人类情感，我们的宪法只是为有道德和宗教信仰的民族制定的，它远远不足以管理任何其他民族。此宪法只适合于有道德与信仰的人民。”
作者是旅美中国经济学家
